中国地方外事能力的多维度探索

李开盛 张春 颜琳

【作者简介】李开盛，上海国际问题研究院研究员；张春，云南大学国际关系研究院研究员；颜琳，湖南师范大学公共管理学院副教授。

目前地方外事实践丰富，但相关的理论总结仍然较少。特别是在地方外事能力问题上，还缺乏系统性的成果，不利于反过来为实践提供指导。基于此，笔者将从能力主体、目标以及内涵三个维度出发，重点对地方外事能力进行学理上的归纳，从理论上分别解决由谁、为何以及建设什么样的地方外事能力等问题，这样既可得出对地方外事能力较完整的认识，又能够为中国地方外事能力建设提供学理参考。

（一）能力主体：谁来建设地方外事能力

在实践中，当我们谈到地方外事能力中的“地方”时，可能涉及三个不同但相互联系的主体：一是外事办公室（以下简称外办），二是包括外办在内的地方政府；三是包括地方政府在内的“地方”。事实上，这三个主体构成了地方外事能力主体的三个层次。

1. 外办

外办是中国地方党委或政府的重要组成部分，代表地方党委或政府行使外事管理职能。根据目前情况来看，在各省级党委或人民政府机构序列中，外办的职责主要包括如下几个方面：第一，起草、执行外事政策与法规；第二，外事交流，包括外宾接待、友好省州与友城管理、安排本省领导的出访等；第三，外事管理，包括对外国领事机构、媒体、非政府组织和相关人士的管理，涉外活动管理，出境管理与协调口岸管理；第四，外事教育与宣传。根据各地特色，其外办的职能也会稍有不同。例如，对于边境省份，往往还会增加一个“边境涉外事务的日常维护和管理”的职能。根据国际交流侧重点的不同，不同地区外办的地区职能处室也不同。例如，云南外办的地区处室包括南亚处、东南亚处以及邻国事务处；上海与西方交往较多，其外办除设有亚洲大洋洲处、欧洲非洲工作处之外，还有专门的美洲工作处；黑龙江外办则有一个专门的东北亚处。另外，各地外办往往还根据本地政府需求，承担一些特定职能，如上海外办要负责筹办市长国际企业家咨询会议等。总体上看，外办除了承担外事管理与交流的任务，作为地方党委外事委员会的办公机构，它还是负责统合党口、政府各部门以及政府以外社会资源以开展对外交流的核心机构，因此是地方外事能力建设的关键枢纽。

2. 地方政府

作为地方政府对外交流的代表，外办的能力确实能够在相当程度上代表该地方政府的外事能力。但由于它仅是地方政府的一部分，地方外事能力还应有更加广泛的内涵，应该从整个政府的角度进行考察。这主要是因为：除了外办之外的其他政府机构，也在中国外事能力建设中扮演着不可或缺的角色。中国外事体制有几条重要原则，即“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”，主要讲的就是各级政府以及政府各相关部门应该协同一致在外事工作中发挥重要作用。“不是一切外事、涉外任务都由外办大包大揽，归到外办去管，而是在统一对外政策指导下由不同的业务部门分头去办。”例如，商务部门就在外资与国际贸易管理、推动中国企业“走出去”、承担对外援助等方面发挥着重要作用；教育与文化部门则在对外人文交流中扮演主导者、推进者的角色。进一步来看，许多部门事实上都拥有比外办更加丰富、雄厚的人力、物力与财力资源，也拥有相当多的对外交流权限，是地方对外交流的重要生力军。

3. 地方

除地方政府之外，在全球化的当代社会，特别是在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的背景下，包括企业、高校、研究机构、社团组织等在内的非政府部门也都是地方外事能力主体的构成要素。非政府部门有自己特殊的地位，如许多企业在国外设有分公司、代表处或办公室，每年都有大量的人员派往国外，是当地人民认识中国的直接载体。社团不如政府、企业那样拥有庞大的资源，但在身份与运作空间上可以有更大的灵活性。这些特点都使它们在国际交流中可以发挥不同于政府的特殊作用。非政府部门的活动虽然不能代表政府立场，但却是外界了解真实的中国，以及我们向外讲好中国故事的特别渠道，也是广义上的“地方”的重要构成部分。

概括起来，我们应该最大程度上，也就是在第三个层次上理解地方外事能力建设中的“地方”。地方外事能力建设的主体既是单数，又是复数。所谓单数，就是各个主体最后都应由地方政府（具体工作部门为外办）来统筹、协调，保持基调的一致。所谓复数，是指在这种协调机制之下，不但政府内部各部门，而且还有外部的各类企事业单位、社团等都可以也应该发挥其主观能动性，在不同领域发挥不同作用。只有从这样广泛的意义上来理解地方外事能力建设主体，才能尽可能地贴近不断丰富、复杂的地方外事发展实践，并最大程度地提升地方外事能力。

（二）目标：为何建设地方外事能力？

地方外事“既要为国家总体外交服务，又要为本地区经济发展服务”。一般认为，地方在国家外交中主要扮演了如下角色，这也是在实践中做得比较好的方面。

第一，中央外交、外事政策的重要执行者。在地方对外交流越来越多的情况下，地方外事机构承担着越来越多的具体管理、协调与服务的职能。例如，许多外事活动的审批、对外国驻各地领事机构以及对在华外国公民的管理等，主要都是由各地的地方外事机构具体承担。除了政治层面的交往，绝大部分的国际经贸、人文交流也是在地方层面进行的。例如，根据中国《企业境外投资管理办法》规定：投资主体是地方企业，且中方投资额 3 亿美元以下的实现备案管理，备案机关是投资主体注册地的省级政府发展改革部门。中国公民出境旅游、出国留学的数量庞大，2019年的相关人数分别超过3亿人和70万人，相关手续在省级及以下相关部门就可以办理。

第二，国家主场外交的承办者。近年来，主场外交的作用越来越突出，除北京之外的地方在活动的承办特别是在具体会务上扮演着越来越重要的角色。一般而言，地方主要承担场地、人力、后勤保障以及具体的组织、管理、服务等方面的工作，中央主要起决策、指导、协调、监督的作用。对地方来说，承办重大国际会议不仅是服务于国家外交战略目标的体现，而且有利于提高本地的国际知名度、改善地方基础设施等。可以想见，在中国各地发展各具特色、不少地方具有强大的接待能力、中国政府想要向世界展示一个全方位中国的大背景下，由地方承办的主场外交活动将成为中国外交中的常见现象。

第三，国家重要对外交流活动的承担者。中国在以国家名义、对外开展政治性不那么强的相关交流活动如经济、教育类的援助或合作时，地方实际上是主要的承担者。例如，中国向境外派出医疗队进行援助时，往往就会由中央部门下达任务，由相关地方选派医务人员参加。特别是在此次新冠疫情在全球蔓延之后，中国迅速向 34 国派出了 38 支中国抗疫专家组进行支援，同时也指导长期派驻在50 多个国家的中国援外医疗队来协助驻在国开展疫情防控。而这些医疗队多是由各省选派出来的。另外，在原国家汉办与国外教育合作机构共办孔子学院时，包括地方高校在内的各高校是具体的中方合作单位。地方承担国家对外交流任务也有利于巩固地方的对外交流与合作关系，培养更多更好的对外交流人才，提高国际交流水平。

地方外事为中央外交作出了重大贡献，也仍存在不足，这也是今后地方外事能力要着力提升的方面。具体体现在以下几个方面。

第一，强化各地方外事角色的特色与协调。中国有 30 多个省级行政区，各地特色不一、资源不一，对外交流的情况也不一样。目前，国家层面对不同地方的外事角色也有一定的规划与设计，但总体上看，由于不同地方之间有一定的竞争性，地方资源如何主动为国家所用而不是被动地等待国家调度等，都需要进行统一的规划、协调以及在制度上有较完善的设计、在运作上达到相当高的管理水平。坦白地说，目前实践中各地方的外事协调还没有达到一个理想的程度。进一步看，这里还涉及中央与地方、地方与地方之间关系的协调问题，还需要在新时代地方外事框架下进一步完善。

第二，更好地发挥地方外事的“非政府”角色。地方外事有两面性：一是地方政府是其中最重要的主体，因此本质上仍有强烈的政府属性；二是地方外事的一项重要内容是民间交流，而且还有大量的社会行为体参与其中，因此又具有一定的非政府特征。一个国家的外交既要有政府力量去直接执行国家外交政策，也需要看起来政府色彩不那么浓厚的力量、政策性不那么强的活动来配合国家外交的开展，同时为政府外交（特别是中央政府外交）回旋提供更多空间。中国对外交往中政府力量一向较强，而社会力量较弱，后者一直是中国外交的短板。当前，除少数央企和在民政部注册的社团之外，绝大多数企业与社团都是由地方管理，它们事实上已构成中国地方对外交往的主力军。如何通过地方政府把这些非政府资源更好地融入国家外交中来，也是地方外事可以着重完善的部分。

第三，从地方的角度更好地讲好中国故事。讲好中国故事是中国柔性外交的重要方面，而改革开放以来各地的发展实践就是中国故事的直接载体，各地方应该成为讲好中国故事的主力军。但目前还存在一些短板，具体内容如下。一是目前讲地方版中国故事的主力军是地方媒体。媒体的强项是传播，但在地方版中国故事的提炼、设计与深化方面，还缺少专业研究力量的介入。笔者曾在国家社科基金项目数据库进行了查阅，尚未发现一个从地方角度对“中国故事”进行研究的项目。二是某些特殊挑战，如新时代新征程如何讲好西藏故事、新疆故事、香港故事，使它们成为中国故事的有机组成部分，仍然需要我们在地方版中国故事的提炼、叙事与传播方面做出更大的努力，而相关地方政府可以扮演更加重要的角色。

（三）内涵：建设什么样的地方外事能力

所谓能力的内涵，在主观上体现为做事的本领，在客观上则体现为所具备的资源与条件。结合外事性质以及能力特性，可以将地方外事能力进行如下分类。

从能力性质来看，可以分为政治能力与业务能力。政治能力体现为在对外交流工作中如何坚持和发展中国特色社会主义，坚定捍卫中国共产党的领导和中国特色社会主义制度，贯彻中央政策方针与地方政府设定的经济社会发展目标，以及坚守外事与保密纪律等方面的能力。对中国外交来说，政治能力是首位的。“地方外办的首要职责就是要在政策上发挥指导作用，把好对外交往政策关，使本地区在对外交往工作中不折不扣地贯彻中央的对外方针政策。”业务能力则体现为如何高质、有效地开展对外交流、组织各类交流活动、准确传达中国政策信息与满足地方对外交流需要，并形成多样化交流平台与网络的能力。对地方外事能力来说，政治能力与业务能力是一体两面、相互结合的关系，政治能力应该贯穿于业务能力之中，业务能力则必须结合政治能力来加以建设。

从能力领域来看，外事业务能力又可以分为管理能力、服务能力与交往能力。管理能力是指地方外事机关在涉外事务中科学设置外事工作目标与计划、有效调动各类资源、合理安排各项活动等方面的能力。从地区层面来看，地方党委外事工作委员设立解决了“搭平台”的问题，但“平台”运作得如何，实际上还取决于一系列相关配套机制的建设。从实践来看，各地外委会开会时间少，缺乏相对固定的协调工作机制，各机构之间的协作还存在较大的提升空间，各方面资源的整合也仍需要提高。服务能力是地方外事机关（有时也包括其他外事主体）为本国公民以及在华外国人及时、有效地提供签证办理、领事保护、贸易教育、旅游指导等方面服务的能力。随着中国对外交流越来越多，特别是人本外交理念的提出，“外交为民”成为整个外交系统的重要实践理念，各地方外办也纷纷提出“外事为民”并付诸实践，服务能力的领域在不断延伸。交往能力则是指地方外事主体了解国际态势、开展外事活动、构建交流网络等方面的能力。交往能力主体不只限于外事机关，还包括其他政府部门、企业、高校、研究机构等所有外事交流主体，其交往能力构成了地方外事能力中交往能力的一部分。由于中外语言、文化与国情不同，突破这些障碍开展有效交流是地方外事能力的重要组成部分。

从能力主体来看，可以分为政府能力与社会能力。例如，政治、管理、服务等方面的能力主要是政府能力（主要通过外事系统及其机关体现出来），而前文提到的企业、高校、研究机构的对外交流能力则是社会能力。我们通常比较重视政府能力的建设，但社会能力的培养也越来越重要。当前各类社会主体的数量越来越多，正在成为地方外事的特色力量。例如，“走出去”的各类企业以及活跃在思想、文化交流领域的地方高校、智库，越来越成为展现中国活力与巩固中外相互交流与理解的重要纽带。在社会力量越来越活跃与国际化的今天，如何运用社会的外事能力并使之与政府能力相协调，是一项非常重要与关键的任务。

从表现形式来看，可以分为硬能力与软能力。硬能力是指体现为具体物质形式的能力，如拥有多少外事经费，有多少外事经费能够用于接待外国客人、吸引外国游客的自然资源和国际机场、酒店、会场等基础设施。软能力则是指难以通过物质形式体现但同样在对外交流中不可或缺的条件与优势，如政治能力就是一种软能力，其他软能力还包括：一个地方在文化、历史、社会习俗、美食等方面的声誉，外事机关灵活应变处理紧急事务的协调与应急能力，以及对外交流人才能够熟练使用国际语言讲好中国故事的能力等。

根据上述分类，可对地方外事能力及其内涵进行如下划分。明确这些类型与内涵，有利于回答好“如何建设地方外事能力”这一问题，以为地方外事能力建设提供明确的目标与方向。

云南是中国陆上邻国较多的省份，西部、南部与缅甸相邻，东南部与老挝和越南接壤，且紧邻东南亚中南半岛。优越的地理位置为云南提供了丰富的外事资源，云南省事实上是东南亚诸国与中国交往的最短距离节点。党的十八大特别是习近平总书记 2015 年考察云南以来，全省根据习近平总书记“云南发展的优势在区位、出路在开放”的指示精神和“把云南建设成为我国面向南亚东南亚辐射中心”的战略定位要求，以自身临边地理区位优势为基础、以提升外事辐射能力为重点，推动从“末梢变前沿、边陲变窗口、盲点变节点”的转变，成为南亚东南亚与中国交往最短路径的必经节点。

（一）面向南亚东南亚辐射中心的目标定位

目标是能力的先导。云南之所以聚焦提升地方外事辐射能力，与其临边区位优势密切相关。当前，云南外事在服从和服务于国家总体外交的前提下，致力于把自身打造成中国开展周边外交的制高点和主阵地。具体体现在以下方面。

第一，以“面向南亚东南亚辐射中心”建设为引领，使云南成为中国向南亚东南亚开放的前哨。

云南地处中国经济圈、东南亚经济圈和南亚经济圈接合部，是中国连接南亚、东南亚大市场的国际大通道和面向印度洋周边经济圈的关键枢纽，拥有面向三亚（南亚、东南亚、西亚）、紧靠两湾（东南方向的北部湾、西南方向的孟加拉湾）、肩挑两洋（太平洋、印度洋）的独特区位优势。自习近平总书记提出云南的“面向南亚东南亚辐射中心”战略定位要求后，云南省高度重视，先后制定出台了《中共云南省委 云南省人民政府关于加快建设我国面向南亚东南亚辐射中心的实施意见》《云南省建设我国面向南亚东南亚辐射中心规划（2016—2020年）》等系列文件，搭建起了推进辐射中心建设的“四梁八柱”政策体系，致力于使自身成为区域性对外开放的前哨，或者说中国与南亚、东南亚开放的最短路径的必经节点。

为此，云南采取了一系列具体举措。首先，在全国自由贸易试验区探索日益走向成熟的背景下，中国（云南）自由贸易试验区于 2019 年 8 月 26 日由国务院正式批复，成为中国首批沿边自贸试验区，涵盖昆明、红河、德宏三个片区。其次，在云南省内形成了重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区、综合保税区等各类开放平台全面推进的格局。随着云南省的“辐射中心”建设的推进，瑞丽、磨憨 2 个国家级重点开发开放试验区，河口、瑞丽、畹町、临沧 4 个国家级边境经济合作区，中老、中缅、中越 3 个跨境经济合作区，昆明、红河 2 个综合保税区等各类开放平台的引领和带动作用明显增强。最后，持续完善口岸基础，提升通关便利化水平，迄今已拥有国家级口岸 10 个、省级口岸 12个、地方口岸 49 个。

第二，以周边命运共同体建设为抓手，使云南成为人类命运共同体构建的排头兵。

一方面，云南外事着眼打造立体、复合的周边命运共同体，重点培育区域和国别层次的命运共同体构建模块。无论是人类命运共同体还是周边命运共同体，其空间覆盖范围都相当大，因此个体层次的模块建设至关重要。地区、次地区及至国别层次的多样化模块建设，可使人类命运共同体丰富多彩、层次多样。正如习近平总书记在强调周边外交时所指出的，“思考周边问题、开展周边外交要有立体、多元、跨越时空的视角”。云南地方外事紧紧围绕模块建设能力，把周边命运共同体构建落到实处。迄今为止，周边命运共同体的构建主要集中于东南亚地区，云南地方外事的区域中心节点能力建设功不可没。周边命运共同体的构建模块主要包括三个层次：一是地区层次，即 2013 年 10 月提出的中国-东盟命运共同体，2014 年 11 月提出的周边命运共同体，及 2015 年 3 月提出的亚洲命运共同体；二是次地区层次，即于 2016 年 3 月提出的澜湄国家命运共同体，覆盖柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南；三是国别层次，包括 2015 年 4 月提出的中国-巴基斯坦命运共同体，2015 年 11 月提出的中国-越南命运共同体，2017 年11 月提出的中国-老挝命运共同体，2018 年 1 月提出的中国-柬埔寨命运共同体，及 2020 年 1 月提出的中国-缅甸命运共同体等。从整个人类命运共同体建构的模块组合来看，全国所有省份中，唯有云南省在立体多元的模块组合中拥有重要地位。

另一方面，云南外事也致力于从硬基础设施和软基础设施两个方面将自身打造为区域中心和区域与中国交往的最短路径必经之地。一是充分利用自身地理区位优势特别是居于“印-亚-太”几何矩阵的地理中心的优势，使自身成为立足周边、面向亚太、辐射“一带一路”、放眼全球的首发省区和先导口岸。二是积极参与大湄公河次区域、云南—老挝北部、云南-曼德勒、中国-南亚合作论坛、滇缅合作论坛等多双边区域合作机制建设，使云南省在推动构建周边命运共同体中的主体省份地位进一步凸显。三是积极推动人文交流，促进与周边邻国的民心相通。由于具有文化亲缘关系的国家在经济和政治上更易于相互合作，云南外事以自身民族多样性为基础，在边境州市组织各类边境文化活动，如“澜沧江·湄公河流域国家文化艺术节”“中老越三国丢包狂欢节”“中缅胞波狂欢节”，为周边命运共同体构建奠定了坚实的民心基础。

第三，以周边互联互通为中心，使云南成为共建“一带一路”的先锋队。

设施联通是共建“一带一路”倡议最为基础的要素。在培育自身共建“一带一路”先锋队能力的过程中，云南外事的核心关注是推动与南亚、东南亚国家在铁路、公路、航空、能源、通信等基础设施方面实现互联互通，大力建设“五出境”铁路、“五出境”高速公路和“三出境”水路通道。其中，“五出境”铁路包括中老泰铁路通道、中越铁路通道、中缅铁路北通道、中缅铁路南通道、中缅印铁路通道；“五出境”高速公路通道包括昆明经河口至越南、昆明经磨憨至老挝及泰国、昆明经瑞丽至缅甸、昆明经猴桥至缅甸至印度、昆明经清水河至缅甸等通道；“三出境”水路通道包括正蓬勃发展的澜沧江-湄公河国际航运和正在研究中的中越红河航运通道和中缅伊洛瓦底江陆水联运通道。此外，在航空方面，云南省已分别与老挝和越南开通了 19 条和 10 条国际道路客货运输线路，并正积极配合交通运输部完成中越、中老国际道路运输会谈工作。

在推进共建“一带一路”的过程中，云南被赋予重要的创新试验任务，尤其是沿边金融改革。2013 年 11 月 21 日，经国务院批复同意，中国人民银行等 11个部委联合印发《云南省广西壮族自治区建设沿边金融综合改革试验区总体方案》（以下简称《总体方案》），支持云桂两省区开展沿边金融综合改革试点。根据《总体方案》安排的试点任务，云南省人民政府印发了《关于建设沿边金融综合改革试验区的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确了先行先试的 112 项重点任务。截至 2018 年年底，《实施意见》明确的 112 项重点任务已完成 89 项，已启动并持续推进中 15 项，未启动 8 项，未启动的任务主要是需要全国统一部署，任务总完成率达 93%。云南省也初步构建了以银行间市场区域交易为支撑、银行柜台交易为基础、特许兑换为补充的全方位、多层次人民币与周边国家货币的区域性货币交易的“云南模式”。在很大程度上，正是在地方外事的保驾护航下，云南沿边金融综合改革示范区与周边国家的金融合作才得以积极推进。

（二）提升对外辐射能力的既有实践

为了实现上述目标，云南从内、外两个方面提升辐射能力，而外部辐射能力的提升又可以分为横向、纵向两个方面。

第一，着眼挖掘内部的潜在比较优势提升对外辐射能力。

首先，挖掘绿色经济潜力，推动全球性绿色外交。云南素有植物王国、动物王国、有色金属王国等美誉，资源总量居全国第 6 位，人均资源是全国平均水平的 2 倍。水能资源理论蕴藏量居全国第 3 位；森林面积居全国第 3 位；已探明储量的矿产中，有 25 种储量居全国前 3 位；拥有全国 63% 的高等植物、70% 的中药材、59% 的脊椎动物等物种资源。根据云南省《关于加快构建现代化产业体系的决定》，云南省的未来发展将依据“两型三化”（开放型、创新型和高端化、信息化、绿色化）的产业转型升级方向，着力培育八大重点产业，打造世界一流的绿色能源、绿色食品、健康生活目的地“三张牌”。2021 年 10 月，联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）在昆明召开，为云南绿色外交提供了难得的机遇和平台。

其次，推动公共卫生合作和医疗外交。医疗外交长期是云南省与周边国家交往的重要手段之一，也是促进与周边国家心心相通的一大亮点。例如，在中联部、外交部等支持下，云南省着力加大对周边国家领导人查体目的地建设，更新查体医疗设备，改善查体医院环境。2013—2017 年，共接待老挝人民革命党中央总书记、国家副主席、副总理等国家领导和地方省市领导51人次查体治病。又如，到 2020 年年底，云南已累计派出 27 批眼科医疗队在周边国家举办“光明行”公益医疗活动，对 5287 名患者实施免费白内障复明手术；为柬埔寨、缅甸、老挝等国 4 万多名儿童进行了“爱心行”先天性心脏病筛查。新冠疫情暴发后，云南先后派中国抗疫医疗专家组赴老挝、缅甸支持抗疫，共向老挝、缅甸、越南、孟加拉国等 20 余个国家捐赠大量的防疫物资和设备。此外，云南省自 1983 年起向乌干达派遣医疗队，到 2023 年届满 40 年，共计派出 22 批医疗队，超过200 名医疗队员，为乌干达的公共卫生事业作出了重要贡献。

最后，基于自身脱贫攻坚和民族融合的发展实践，创新国际发展合作。在全国脱贫攻坚战中，云南省表现相当出色。经过全省努力，到 2020 年年底，88 个贫困县全部脱贫摘帽，8502 个贫困村全部出列。与此同时，云南省是全国少数民族最多的省份，除汉族之外，人口在 6000 人以上的世居少数民族多达 25 个，其中有 15 个民族为云南所特有。尽管如此，云南省的民族融合相当成功。因此，云南事实上拥有国际减贫合作、民族融合等重要外事资源和潜力。为进一步提升对外交往水平，云南外事正日益积极地参与国际减贫合作，特别是与老挝、越南、柬埔寨等国合作建立了农业科技示范园区。

第二，在强化临边优势的基础上提升横向对外辐射能力。

首先，夯实横向对外辐射的周边国别基础。其一，云南外事积极配合中缅经济走廊建设，争取走廊建设规划早形成、早实施、早见效，推进和做实相关重大项目；其二，积极推动中缅互联互通建设，加快推进铁路、高速公路、电力联网、口岸基础设施建设，为中缅两国乃至第三方投资者参与走廊建设提供发展平台；其三，积极承担深化中缅经贸合作的责任，大力支持云南企业与缅方企业或机构合作，共同推动实施皎漂经济特区、瑞丽—木姐跨境经济合作区建设，争取跨境动物疫病区域化管理试点工作取得重大突破，并加快推进产能与投资、贸易、交通、数字丝绸之路、生态环境、旅游、金融等领域的合作与发展，全力做好跨境合作这篇大文章。自 2013 年起，云南与缅甸轮流举办中国（云南）-缅甸合作论坛，到 2018 年共举办了 5 届；自 2018 年起，中缅经济走廊论坛启动，至 2019 年共举行了两届。尽管由于疫情及其他原因使上述机制的活跃度有所降低，但滇缅合作仍保持着积极态势。在缅甸之外，云南省也先后与越南、老挝等直接邻国及泰国、以色列、马尔代夫、印度等建立合作机制，从而实现了国家层次上的沿边与辐射并举。

其次，强化大湄公河次地区合作机制建设，奠定横向对外辐射的机制基础。随着大湄公河次区域（GMS）多边合作机制的创建和发展，云南省积极发挥澜湄合作主体省份作用。事实上，自 20 世纪 90 年代起，云南就发挥自身优势积极参与并推动大湄公河次区域经济合作，提出了 43 个旗舰项目以及南北经济走廊建设等框架性、纲领性、方向性的合作建议；配合国家制定了 GMS 经济合作新十年战略合作框架，明确了推动合作的优先领域和重点项目，建立完善了对外、对内合作协调机制。澜湄合作机制正式建立后，云南省又积极争取外交部等部委支持，率先在地方设立澜湄联络机构——澜湄合作中国秘书处云南联络办公室，并成立了澜湄综合执法安全合作中心、澜湄环境合作云南中心、澜湄职业教育基地，配合国家有关部委开展了一系列活动，为澜湄机制从“培育期”迈向“成长期”发挥了重要作用。

最后，主动向南亚地区辐射，探索对南亚辐射机制体制建设，为更远地向非洲辐射奠定基础。随着共建“一带一路”倡议提出，云南省倡议发起建立“孟中印缅地区经济合作与发展论坛”（BCIM Forum）合作机制，推动孟中印缅地区合作进入“一轨”领导下“多轨”并进的格局。以南亚国家为合作对象，云南省先后举办了 5 届中国-南亚博览会；2018 年举办首届中国—南亚合作论坛，构建起中国与南亚各国共商共建共享的政策对话、经贸投资、人文交流与知识经验分享新平台，成为中国首个面向南亚国家的政府间合作论坛机制。与此同时，云南省不断完善滇柬、滇老、滇缅、滇泰、滇越、滇马（马尔代夫）等双边合作机制，在促进中缅、中老、中越和中南半岛经济走廊建设方面达成一系列共识，取得了多、双边合作相互促进的良好效果。事实上，云南外事已经尝试向更远的地区辐射，中国云南—以色列创新合作论坛、中国云南—坦桑尼亚经贸合作等辐射机制的建设也已启动。

第三，围绕跨境合作培育纵向对外辐射能力。

云南外事的纵深辐射能力主要体现为：无论是在多边还是在双边层次，都渗透到相关国家的地方层次开展纵深合作。多边层次始于 2008 年的大湄公河次区域经济走廊省长论坛，这也是云南外事跨境合作的核心机制。此后，各成员国轮流担任东道主举办论坛。2015 年，第七届 GMS 经济走廊省长论坛在昆明召开，来自 GMS 国家的 20 位省（市）长同意，论坛从此以后固定在昆明举行。到 2022 年年底，共举行 13 届 GMS 经济走廊省长论坛。该论坛成立以来的交流互鉴证明，大湄公河次区域合作可以为亚洲命运共同体、人类命运共同体建设提供有益参考和经验借鉴。

在国别层次上，云南与越南、老挝、泰国等国边境省份展开系统性合作。其中，云南—泰国（北部）合作工作组机制成立于 2004 年 4 月，迄今共召开 6 次会议，涵盖农业、教育、贸易投资等多个方面，为滇泰双方搭建了政策沟通、项目对接、企业合作的良好平台。中国云南—老挝北部合作工作组同样成立于2004 年，老挝北部 10 省积极参与，迄今共召开 10 次会议，在贸易投资、科教文卫、交通建设、旅游服务等多个领域都取得了丰硕成果。云南与越南边境省份的联系也日渐紧密。成立于 2004 年的中越五省市经济走廊合作会议，也称中国云南与越南老街河内海防广宁五省市经济走廊合作会议，迄今共举行了 9 次会议，为促进五省市间友好合作和推动中越关系良好发展作出了重要贡献。2007年 6 月，中国云南与越南老街、河江、莱州、奠边北部四省联合工作组合作机制成立，即滇越边境五省协作会议。该机制是滇越双方为在边境管理、口岸建设、经贸、旅游、交通等领域加强互惠合作，促进边境和谐发展而举行的一项定期会晤机制，迄今共召开 7 次会议。

（三）提升对外辐射能力的未来举措

根据习近平总书记的指示，云南省地方外事的核心任务是聚焦周边邻国并力争成为东南亚区域性国际中心，同时重点向南亚及印度洋西岸的非洲东部等地区辐射。目前，云南省在打造东南亚区域性国际中心方面已取得不错成绩，但在更大范围的对外辐射方面仍有较大提升空间。

第一，应高度重视云南地方外事的地理性辐射能力培育。

到目前为止，云南地方外事的对外辐射主要聚焦地理意义上的周边国家和地区，建立了较为丰富的国家乃至地方层次的多边、双边跨境性合作机制。与习近平总书记对云南省“面向南亚东南亚辐射中心”的战略定位相对照，云南省在辐射南亚乃至更远的印度洋西岸即非洲东部国家和地区方面仍存在差距。就此而言，云南地方外事的地理辐射能力培育应重视两个问题：一是针对周边国家和地区而言，应从协同整合、提质增效的角度思考对外辐射能力的高质量发展，避免过于注重数量增长而诱发机制重叠甚至机制竞争；二是针对南亚及东非国家和地区而言，应优先数量增长、强化对外辐射的基础建设。特别是，从地理区位角度来看，云南省是全国所有省份中与非洲距离最近的省份，同时也是唯一被确立为“向环印度洋地区开放的大通道和桥头堡”的省份，但云南与非洲的交往仍处于起步阶段。例如，到 2021 年年底，云南省共计有 101 对国际友城关系，遍布 5 大洲 36个国家，其中与南亚、东南亚国家 46 对，但与非洲仅有 2 对，甚至连与长期派遣医疗队的乌干达都尚未建立任何友城关系。因此，云南应着重思考对外辐射能力的延伸性培育，首先奠定向南亚、非洲的辐射基础，在更长远的未来可考虑向非洲西部、中东等地区辐射。

第二，应高度重视云南地方外事的功能性辐射能力培育。

迄今为止，云南对外辐射主要聚焦经济增长，对社会发展、绿色转型、安全治理等云南特有优势重视不够。国家对云南省的战略定位事实上涵盖三个方面，即“民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”。在这三个方面中，“面向南亚东南亚辐射中心”本身的外交外事意涵明显，而“民族团结进步示范区”和“生态文明建设排头兵”更多是国内意涵。需要指出的是，这两个方面事实上也是中国式现代化在云南省的重要体现，因此也有着重要的外交外事意涵。这样，云南地方外事的功能性辐射能力至少有三个方面有待进一步挖掘：一是对外传播云南省民族融合和民族关系治理的成功经验；二是对外传播云南省绿色发展、绿色转型的成功经验；三是对外传播云南省与周边国家和地区跨境安全合作的成功经验。

第三，应高度重视云南地方外事的自我辐射能力培育。

其一，随着全球化和相互依赖时代的到来，对外交往早已不再是外交外事部门的特权，外交外事行为体日益多元，建设大外事体制机制已成为必需。云南外事机制体制建设在 2018 年年底实现改革，将省政府外事办公室、省委外事工作委员会与省区域合作办公室合并。但仍存在省委外事工作委员会办公室和省外办统筹整合不够、未有效形成合力的现象。其二，随着外交外事的网络化发展，正式的外事部门在地方政府参与国际交往中已不再拥有垄断地位；提升自身在地方新生的外事行为体网络中的中心节点地位，是摆在所有地方外事机构面前的紧迫任务，但云南地方外事机构尚未对此给予应有的重视；其三，云南外事的系统规划和统筹能力仍有待进一步提升，与国内其他省份特别是西南地区外事机构的协作协调能力也有待进一步提升。

在当前中国外事体制下，能力空间是每一个地方政府在从事外事工作时必须面对的问题。一方面，全球化发展、改革开放的纵深推进以及当前外交局面的复杂性、严峻性都需要地方大力推进对外交流，不断提升积极性与主动性；另一方面，“党的集中统一领导是中国外交根本政治属性的体现”，“是中国外交最鲜明的特征”。这客观上要求地方政府及其外事机构把讲政治放在第一位，在外事活动中首先对标中央外交政策，不越“雷池”一步，这在客观上容易导致地方外事小心消极、满足于比较被动的角色这一局面的发生。在这种情况下，需要对地方外事能力空间进行探讨，湖南在这方面的做法给我们提供了一些范例与启发。

（一）地方外事能力空间的三个维度

要把握好地方政府外事的能力空间，有必要强调下述三个维度：一是法定空间，主要是现有法律与政策对地方政府施行外事政务的规定和授权；二是制度空间，主要讨论当前中国外事体制下所允许地方外事的作为空间；三是管理空间，主要涉及现行干部等方面管理对地方外事所构成的激励与约束。

1.法定空间

《中华人民共和国宪法》第 3 条第 4 款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”有学者论述了中央与地方关系中“积极性”与“主动性”原则的区别与内在联系，认为“积极性”的静态内涵既包括事权划分的明确性和规范性，也包括作为隐藏要件的与事权范围相匹配的财政资源的匹配程度，其动态内涵则体现为针对事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制；而“主动性”应解释为“不带外力推动而行动”，地方的主动性空间大小以地方所具有的事权范围为基础，在法定的职权范围内充分发挥主观能动性促成央地关系在实践层面的优化。此外，中国各级政府也颁布出台了少量涉及外事的法律法规。例如，在处理和应对涉外事件、妥善开展对外国驻华使馆、领馆的管理、开展非政府组织管理、对承办和举办大型国际会议以及对外国记者管理方面，各地都有较为明确的规定。在政策领域，中国出台了一系列文件对中央与地方事权的划分进行明确和完善，明确将外事划分为中央事权。党中央在集中统筹配置对外关系资源、承担事关国家重大利益的对外交往的前提下，把非主权性外事工作下放给地方或者根据需要授权地方政府来承担较为合适的国际事务与外事活动。地方要维护中央权威，执行中央决策，对中央负责。地方政府不是主权行为者，不在国际上享有主权地位。它们的国际行为能力来源于中央政府的许可或默认，并受到中央政府的限制；同时它们也不是独立的非国家行为者，因为它们完全处在一国主权的管辖之下。地方在“有限授权”的原则下“有限参与”对外活动，结合地方需求发挥主观能动性，形成对外关系中的央地合力。一旦中央认为地方的自主活动损害了国家的权威与重大利益，中央可以依靠法律或者其他制度规定等行政手段进行否决、干预和控制地方政府的行为。

2. 制度空间

1996 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加强地方外事工作的若干规定》，进一步确定了全国外事工作实行“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”的管理体制。2000 年中共中央、国务院颁布的《关于全国外事管理工作的若干规定》、2017 年 2 月 6 日中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过的《关于加强党对地方外事工作领导体制改革的实施意见》也重申了这一管理体制。2018 年，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，把中央外事工作领导小组升级为中央外事工作委员会，习近平总书记亲自担任主任。中央外事工作委员会的成立标志着中国通过顶层设计确保“外交大权在党中央”，以加强党中央对各涉外部门的集中统一领导与统筹协调，推动党和国家外交战略部署和总体目标得到坚决有力贯彻执行。相应地，全国各省成立了省委外事工作委员会，受地方党委、政府和外交部的双重领导，下设省委外事工作办公室具体负责地方外事工作的开展与协调。在此体制下，地方外事委员会办公室部门的日常工作机制主要是“归口管理”，如向各相关业务部门通报中央政府整体外交布局，定期举办国际形势报告会，报送外事工作情况动态。与此同时，各政府部门应及时把部门内、系统内的外事工作情况和问题通报给地方外事委员会办公室，在涉及外交政策、外交礼遇以及处理各种重大涉外事项和给上级政府的请示时，应先征求外事部门的意见再行处理或呈送上级政府；各部门在遇到重大涉外民事、刑事案件应第一时间征求外事部门处理意见和对策，并及时向上级党委、政府，甚至向国务院有关部门报告。

3. 管理空间

除了法定、制度空间，现有的干部管理制度决定了地方政府及其职能部门领导与干部的行为逻辑，从而对其外事能力提升构成激励或制约。在中央对地方的激励和考核事项中，地方外事工作所占权重非常小，地方官员面临的考核压力相对较小，更多是配合性、辅助性角色，这在一定程度上导致地方政府对地方外事能力建设的积极性不足、自主改革创新动力不够。对地方外事职能部门的领导而言，外事工作更多是服务性、协调性和协同性，经济效益和指标不明显，这也影响到地方外事职能部门及其领导工作的积极性。另外，在实践工作中，大多数的地方外事职能部门干部的晋升面临着明显的“天花板”局限，这也进一步影响到地方外事职能部门及其领导工作的积极性与创新性。

（二）湖南拓展地方外事能力空间的具体做法

面对上述挑战，湖南坚持对标中央最新要求，致力于在党中央集中统一领导下调动地方的积极性和创造性，不断提升地方外事能力。2020 年 9 月习近平总书记在湖南考察时，从战略和全局高度对湖南的发展作出了科学指引，勉励湖南打造“三个高地”、践行“四新”使命。围绕这一总体战略定位，湖南积极整合各种资源，最大限度地凝聚力量，彰显地方特色，助力打造全面对外开放的新格局，重点从落实制度、强化管理上入手，具体采取了如下举措。

第一，坚持党管外事，充分发挥党委外事工作委员会的作用。根据中央关于深化党和国家机构改革的决定，湖南省外事工作小组升级为省委外事工作委员会。2021 年 8 月 23 日，时任省委书记、省人大常委会主任、省委外事工作委员会主任许达哲主持召开省委外事工作委员会第三次会议。许达哲在会议上强调，要深学笃行习近平外交思想，服务国家总体外交大局，促进全省经济社会发展；在服务国家总体外交大局上，湖南省强调要坚持统筹国内国际两个大局，积极主动服务新时代中国特色大国外交战略；要立足湖南特色优势，坚决落实好各项重大涉外任务，努力为国家总体外交实践注入更多湖南元素、提供更多湖南方案、贡献更多湖南力量。在具体工作中，省外办强调党建和外事工作一起谋划、一起部署、一起推进、一起落实。上述做法进一步落实了中国“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”的外事体制，为提升湖南地方外事能力提供了制度上的保障。

第二，主动与国家总体外交战略目标进行对接，努力打造地方外事特色。在服务中央总体外交与战略部署的基础上，湖南挖掘统筹整合本地外事工作资源，致力于把能力构筑在特色的基础之上。如积极引导和利用农业、矿业、制造业等优势产业与共建“一带一路”合作国家发展需求高度对接与契合，首届中非经贸博览会成功举办并长期落户湖南，以及中国（湖南）自由贸易试验区成功获批建设；充分发挥“伟人故里”韶山、历史文化名城长沙、国际和平城市芷江、世界旅游城市张家界的人文景观资源，向外打造和推广湖南的红色文化、历史文化、和平文化、旅游文化；充分利用特色的地方文化与媒体艺术优势，加强湖南地方城市与国际友城互办文化年、艺术节、电影节、博览会等活动，鼓励丰富多样的民间文化交流；配合国家整体外交，对外宣传和讲好湖南脱贫攻坚的“湖南故事”；申请和承办国际性赛事与活动，学习借鉴北京、上海等城市的经验，积极招募培训青年志愿者，向外界展示湖南的历史文化、新时代的城市建设成果与城市风貌。通过努力，湖南地方外事取得了较为丰硕的成果。2021 年 10 月 18—20日，博鳌亚洲论坛全球经济发展与安全论坛首届大会在长沙举行，为亚洲和世界可持续发展提供“博鳌”方案。截至 2021 年 3 月，湖南国际友城数量已达 101 对，遍布全球 37 个国家和地区。

第三，进一步完善外事管理机制建设。一是健全外事工作统筹谋划机制，充分发挥省市外事工作委员会及其办公室在重大涉外事务中的指导协调作用，根据国家总体外交布局与全省经济社会发展需求，组织编制《湖南省外事港澳工作“十四五”发展规划》，强调从主要侧重“办外事”向更加注重“谋外事”转变。二是加强横向工作机制建设，湖南省委外事工作委员会在统筹主要地方外事部门（如省外事办、外宣部门、发改委、商务委（厅）、侨办、政协外事委等）的资源基础上，协调教育、文化、科技、旅游等部门的对外事务，充分发挥企业、智库、媒体和社会各界的对外交往能力，构建灵活高效的外交外事共同体。对外，省外办进一步健全外事战略合作机制，探索、落实与江西、新疆、宁夏、广东等兄弟省份外办建立外事战略合作机制与协议，推动地方外事资源共建共享，形成更大合力。对内，省外办进一步加强与省内高校湖南师范大学、中南大学的战略合作，并签署合作框架协议，推进地方外事工作的沟通交流与资源共享。三是积极构建纵向外事工作机制，一方面着力构建央地协调的外交社群，主动接受外交部相关司局的领导和监督；另一方面，加强渠道共建、“办市合作”的纵向工作机制建设。省外办领导联系指导市州外事港澳工作机制，每年至少赴基层开展 1次调研，积极为基层办实事、解难题。

第四，完善组织人事管理与相关激励、考评机制。主要体现为重视完善外事部门机构编制、人员配备与财政经费保障，持续改善和回应外事干部在选拔、晋升、培训、学习等方面的诉求，从而最大程度地激化外事干部的潜能。一是定期分析研判外事干部队伍、优化外事干部结构，将空缺职务和干部调整方案流程“图表化”，统筹考虑干部晋升通道的时间年限，做到每次干部调整“零投诉、零举报”。二是负责组织、开展全省外事干部就习近平总书记系列重要讲话精神、外事工作服务“三高四新”战略、国际形势、国别政策、外事业务、外事纪律等内容的学习与培训教育，增强外事干部的政策水平和业务能力。三是积极争取政策支持，加强干部多元化培养，推动横向和纵向交流，推荐选拔优秀干部到中央部委跟班学习、挂职锻炼、赴境外深造或驻外工作。四是充实基层涉外干部队伍，支持各级涉外部门优化干部队伍结构。五是加强全省翻译人才队伍建设，以政府雇员或者购买服务的方式培养小语种外语人才。六是建立日常考核激励机制，鼓励外事干部担当作为。

（三）建设地方外事能力空间的路径探析

根据湖南地方外事实践，未来可从央地外事工作协同、地方主动战略对接、组织激励与考核指标优化来探讨解决地方政府及其外事部门在权责分配、机制协调与人事晋升等方面面临的现实困难与顾虑，进一步拓展地方外事能力空间。

第一，加强央地外事工作协同，从制度上鼓励和支持地方外事能力建设与创新，在工作机制上推进央地打造“共享信息”平台。党的十八大以来，国家治理强调推进建设央地协作模式，在加强“顶层设计”与鼓励“地方创新”两个方向上同时发力，而“管好”与“放活”成为央地协作治理结构的关键问题。央地协作治理模式强调中央层面从整体性的角度谋划改革全局，以促进“地方主动性”能够在“顶层设计”的框架下更好发挥作用，提升治理的有效性。但是，地方政府在外事能力建设方面主动性不高。此外，由于地方的行政行为相对隐蔽且分散，如果难以获取准确的信息，中央政府实际上缺乏监控地方政府行为的有效手段，可能导致损害国家整体利益等现象的出现。鉴于此，中央和地方关系的“张力”促使双方根据国情现实致力于动态平衡和调整相互关系。具体至外交外事领域，中国央地关系需要兼顾中央权威与地方利益，充分发挥中央的统筹决策与地方的贯彻执行职能。

在制度层面要始终坚持党中央集中统一领导以及外交大权归党中央。中央对非主权性外事工作进行有限授权与权力下放，并从制度上予以鼓励和确认地方进行“政策创新”。一方面，非主权性与有限授权是地方政府与中央对外交往活动的根本区别。党中央集中统筹配置对外关系资源、承担事关国家重大利益的对外交往，并把非主权性外事工作下放给地方或者根据需要授权地方政府来承担较为合适的国际事务与外事活动；另一方面，中央政府需在制度上对地方的“自主探索”与创新进行政治支持与政治确认，进而鼓励地方政府在“政绩安全区”将“创新实践”转化为“政绩生产”。在中国压力型体制和政绩型体制的背景下，中央政府对地方政府外事能力建设与创新的政治支持与政治确认有助于削减地方政府及其官员的风险顾虑，而中央的相关外事资源及其行政支持则有助于降低地方外事能力建设与改革创新的成本。此外，中央需及时关注地方外事能力建设与创新行为，强化对地方创新方案的纠错和把关，对地方好的做法及时予以明晰的政策认可，还可凭借其权威与资源优势将其向全国推广。

在工作机制层面可以建设央地“共享信息”渠道，以保证和实现中央对外交大事的统筹决策以及对地方外事工作的监督指导。中央可整合与利用地方的“智慧外事”平台，通过“请示汇报”“建档立卡”“协同合作”“经验交流”“政策模板”“重点培训”等方式集中管理和指导地方开展外事活动，逐步实现央地、地地外事信息、资源共建共享。与此同时，中央对地方外事工作创新与经验的肯定和推广以认可，还可凭借其权威与资源优势将其向全国推广。及完善相关人事晋升评优激励，也有助于调动地方外事能力建设的积极性和主动性。

第二，地方需求与国家总体外交战略目标对接。地方外事能力建设与创新需要始终围绕并“坚持服务中央总体外交、服务地方经济社会发展、服务地方日益增长的国际交往需求”（以下简称“三个服务”）来开展工作。地方外事能力建设与国家总体外交目标战略对接包括以下三个方面。一是精准定位发力，深度融入国家外交战略布局。地方外事能力建设的根本原则是始终坚持党管外事以及外交大权归党中央。在此政治立场和全局下，地方外事工作委员会集中统一领导开展地方外事工作，为地方积极融入中国全面对外开放格局、实现高水平开放和高质量发展靠前谋划，“以大外事推动大开放促进大发展”。二是强化统筹协同，凝聚地方外事合力。地方外事能力建设是一项涉及多部门、多领域的复杂工程，也是地方治理能力现代化建设的有机组成部分。地方外事工作委员会要在地方外事能力建设方面发挥统筹作用，并充分重视协同并形成协同解决问题的工作机制，推动地方政府各部门、各领域负责人就相关涉外事务进行沟通、协作，充分发挥和重视企业、智库、媒体以及社会各界的作用，提升地方整体应对和处置问题的能力，寻求地方外事治理绩效最大化。三是主动服务创新，彰显地方外事工作担当。地方外事职能部门需要在充分理解国家总体外交战略目标的基础上，努力向党委政府的重要工作靠拢，积极寻找两者工作的交叉点和结合点；调整工作方向和重心，从事务性工作中脱身、把更多的精力放到“谋事”上。地方外事部门可利用其对外联系广、渠道多、信息灵、交往层次高等工作优势，围绕“三个服务”充分发挥政策导向、信息传递、牵线搭桥和协调服务四大作用。例如，地方外事职能部门为地方创造“走出去”“引进来”的机会，发挥“参与介入、立项成事”作用；积极谋划地方领导出访，加强与外界交往接触，学习借鉴国外优秀治理经验；为企业开展经贸合作提供外事服务，发挥“外事为刃、经济为体”“外事搭台、经济唱戏”作用；加强海外领事保护宣传，及时发布领事保护信息，防范和规避风险，维护公民和企业的利益；加强同境外媒体、非政府组织的沟通，以及境内涉外事务与人员的管理，营造客观、友善、和谐的国际舆论环境。

第三，组织激励与考核指标优化。需要促使地方官员转变对地方外事工作及其职能地位的认知。具体而言，地方外事部门的主要任务除了服务地方经济建设，还肩负着推动本地区对外开放、提高本地区国际知名度、开展国际交流与合作、加强本地区对外开放的软实力、为地方政府出谋划策，以及本地区外事工作归口管理的重大任务。在此，要充分发挥地方党委外事工作委员机制的影响力和效用，地方主政官员在推动地方外事能力建设方面负有重大责任。中央在对地方主政官员的考评中，可考虑增加地方外事能力的权重指标，通过评优、经验学习交流等“弱激励”“弱竞争”举措以及“一票否决”的问责方式促使地方主政官员重视地方外事能力建设。对于地方外事职能部门干部的考核与激励可考虑从“纵”、“横”、第三方评价三个方面来进行优化。一方面，地方外事部门要服务于国家总体外交目标，执行国家的外交政策。地方外事职能部门在“纵”向方面的工作量占比往往较高，很多工作任务直接来自上级部门，在上级部门的指导和授权下开展工作。在此，对地方外事部门及其领导的考核应重视其“纵”向工作的考核。另一方面，地方外事部门要服务地方经济发展，但它们本身既不是经济职能部门，也不是经济实体，对推动经济发展的作用是间接的。这就需要改变地方外事职能部门负责统筹协调其他政府部门所面临的“小马拉大车”的困境。地方政府对地方外事部门及其领导的“横”向考核相对更适合使用“一票否决”问责制。此外，引入第三方评价来考核地方外事部门的工作绩效。随着中国企业与民众“走出去”活动日益频繁，他们对地方外事的需求也越来越多，对地方外事部门提供的外事服务水平和质量感受更直接。可以考虑将企业与公众对地方外事部门服务的评价意见以某种方式纳入相关领导与工作人员的考核之中。

综合对地方外事能力的一般性学理分析以及云南、湖南的特色外事实践，可以发现，要提升地方外事能力，无外乎以下三个方面。第一，强化多主体参与。在中国全面开放深入的背景下，包括政府、企业以及各类事业单位在内的各类主体已深深嵌入国际交流网络之中。最大程度地拓展“地方”的内涵，发挥好各类主体的优势，已成为提升中国地方外事能力的根本切入点。特别是在当前世界地缘政治形势趋于紧张、国家之间特别是中国与一些西方国家之间的政治、安全关系较不稳定的情况下，通过地方这一层次，推动更多非政府主体参与到国际交流中来，发挥好双轨功能，对于打开外交局面具有重要意义。第二，基于特色提升能力。中国各地特色不一，只有认真梳理自身在地理、历史文化、经济发展、人员交流等方面的特色与优势，有针对性地做好文章，才有可能把自身的最大潜能释放出来，也才能从最佳角度作出对国家整体外交的贡献。在这个过程中，如何在国家层面全面评估各地的潜能，据此对各地外事任务进行不同的侧重安排，真正做到优势互补、系统集成十分关键。一定要避免各地之间在对外交流方面搞低水平重复建设、恶性竞争，这样只会降低而不是提升整个国家的对外交流能力。第三，释放体制机制潜能。在“全国一盘棋”体制下，如何发挥地方外事的积极性、主动性、创造性，应该成为当前外事体制机制改革着重考虑的问题。要不断优化央地关系，一方面要加强中央对地方外事的统筹、指导能力，提升地方外事在当前外交大局中的功能；另一方面要强化地方对国家战略与中央外事的主动对接，积极将地方资源运用到国家整体外交运作之中。要强化地方外事委员会的统筹功能，要用好干部考评这根有力杠杆。在中央对地方主政官员的考评中，可考虑增加地方外事能力的权重指标，通过评优、经验学习交流等举措以及“一票否决”的问责方式促使地方主政官员重视地方外事能力建设。对地方外事职能部门干部的考核与激励还应进一步优化，特别是提升服务于国家总体外交目标这一指标在考核中的权重。