2025年3月5日，李强总理在十四届全国人大三次会议上做《政府工作报告》（以下简称两会报告）。3月6日，十四届全国人大三次会议举行经济主题记者会，国家发展和改革委员会主任郑栅洁、财政部部长蓝佛安、商务部部长王文涛、中国人民银行行长潘功胜、中国证券监督管理委员会主席吴清就发展改革、财政预算、商务、金融证券等相关问题回答记者提问，对政策考量、后续部署做出说明。

增长目标：“实现量的合理增长”

经济增速目标连续三年保持5.0%左右。总量看，结合近十年政府设定的经济增速目标区间（5.0%-7.5%），2025年GDP增长目标设置为“5%左右”，既反映了客观评估“外部环境更趋复杂严峻”的稳慎，也显示了对改革转型、创新攻坚的坚定信心。连续三年增长目标保持稳定（5.0%左右），也体现了顺利收官“十四五”、开局“十五五”的系统考虑（见图表1）。

分区域看，传统经济大省依然是增长主力。除西藏（7%以上、力争达到8%）、青海（4.5%左右）外，各省（市）经济增速目标主要集中在5.0%-6.0%区间，其中10个省（市）设为“5%左右”。传统经济大省目标均在5%及以上，四川（“5.5%以上”）目标设定最积极，浙江与河南均为“5.5%左右”，山东、江苏、广东集中在5.0%（见图表2）。

就业目标延续稳健积极。2025年就业目标设定为“城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1,200万人以上”，与2024年保持一致。客观看，2025年需“更大力度稳定和扩大就业”：一方面，2025届高校毕业生规模预计1,222万人、同比增加43万人，增幅较2024年的21万人进一步扩大；另一方面，近年城镇新增就业人数实际完成值均高于目标、二者差距逐步收窄，但超出目标的就业人数从2014年的322万人缩减至2024年的56万人（见图表3）。

近年首次下调CPI涨幅目标至2.0%左右。连续4年保持3.0%不变后的首次下调，也是2004年以来首次低于3.0%。近十年间，实际通胀值均低于预期目标值，2023年、2024年CPI同比涨幅皆为0.2%、均低于目标值2.8个百分点。从“社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”的表述看，价格水平预期目标在政策决策中的重要性不变。不考虑疫情影响，2014年以来通胀长期围绕2.0%水平波动，目标值下调或旨在促进价格水平回升至与实际经济增速水平相匹配的“合理区间”（见图表4）。

增长动能：“推进质的有效提升”

（一）扩大内需—2025年首要政府工作任务，“拉动经济增长的主动力和稳定锚”，很快发布实施提振消费专项行动方案

大力提振消费。实施提振消费专项行动，整体延续2024年中央经济工作会议思路：（1）优化供给和环境，提振消费意愿。增加优质供给方面，一是加力扩围“两新”政策，安排超长期特别国债3,000亿元人民币（除特殊说明外，下同）支持消费品以旧换新，资金规模为2024年（1,500亿元）的两倍，且实施时间有望更早（2024年以旧换新自8月起陆续启动）。二是聚焦服务和创新消费，扩大健康、养老、托幼、家政等服务供给，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。改善消费环境方面，提出落实和优化休假制度、强化消费者权益保护、完善免税店政策等措施。(2)多渠道促进居民增收、提升消费能力。从影响消费的因素看，方差分解分析结果显示2024年社会消费品零售总额的变化中约52.2%与消费意愿变动相关、较2023年（56.3%）有所下降[2]，反映除消费意愿不足外，居民收入对消费的影响有所上升。具体措施包括推动中低收入群体增收减负、完善劳动者工资正常增长机制等。此外，“稳住楼市股市”、提振民营经济也有望通过财富效应、稳就业提升居民收入预期。

积极扩大有效投资。（1）总量上看，统筹用好中央预算内投资、超长期特别国债、新增地方政府专项债等各类建设资金，首次在两会中提出“强化超长期贷款等配套融资”。根据2024年中央经济工作会议“适度增加中央预算内投资”的要求，2025年拟安排中央预算内投资规模7,350亿元、较2024年预算规模（7,000亿元）增长5.0%。针对“更大力度支持‘两重’建设”，除了用好超长期特别国债外，首次在两会中正式提出“强化超长期贷款等配套融资”[3]。此外，近年来推动规范实施政府和社会资本合作新机制[4]，有望以政府投资有效带动社会投资，引导民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设。（2）原则上看，强调提升投资效率。既要聚焦国家发展战略和民生需求、选准选好项目，防止“低效、无效”投资；又要优化管理机制，加快资金拨付和项目建设，具体提出简化投资审批流程、建立健全跨部门跨区域重大项目协调推进机制、优化地方政府专项债券管理机制等。

（二）产业升级—“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”

改革开放以来，中国制造业实现了由小到大的跨越式发展，建立起全球最完备的产业体系，相应带动的产业投资和出口增长是过去多年中国经济持续高速增长活力和韧性的基础。面对百年未有之大变局，因地制宜发展新质生产力，加快构建现代化产业体系，是与时俱进提升经济增长质量的时代要求，也是应对外部复杂挑战的客观要求，提升产业的科技含量是关键。

“培育壮大”新兴和未来产业。（1）发展方向上，商业航天、低空经济等新兴产业要健康发展，生物制造、量子科技、具身智能、6G等产业要加大投入，要加快发展服务型制造。（2）发展思路上，强调集群发展、梯度发展，用好国家高新区平台试点先行政策，提出“深入推进战略性新兴产业融合集群发展”，“促进专精特新中小企业发展壮大，支持独角兽企业、瞪羚企业发展”，“加快国家高新区创新发展”。特别是，前瞻防范新的产能过剩，提出“加强产业统筹布局和产能监测预警”。

要推动传统产业“改造提升”。聚焦技术攻关和设备更新、制造业数字化转型和标准、标准提升和品牌打造几个重点，着力于推动传统制造业从大到强升级。在设备更新方面，2025年初国家发改委、财政部即发布关于2025年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知，提出在中央财政贴息1.5个百分点基础上，国家发改委安排超长期特别国债资金进行额外贴息，两会明确提出“推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造”。在产品增值方面，两会提出“要开展标准提升”、要“增品种、提品质、创新品牌”。

以数字经济创新赋能产业升级。“‘人工智能+’行动”是产业创新关键战略方向，继2024年政府工作报告首提后，2025年两会提出“持续推进”，强调大模型应用，明确智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端及智能制造装备几个重点产业方向。2024年政府工作报告提出“促进平台经济规范健康发展”以来，以BAT（百度、阿里巴巴、腾讯）等为代表的平台经济积极推动人工智能应用、云生态建设等，在新质生产力培育中的生力军作用日渐凸显，也是此轮中国资产价值重估的重点领域。同时，也对5G规模化应用、工业互联网创新等数字经济赋能产业优化，算力资源布局、数据基础制度完善等数字经济基础设施建设提出要求。

（三）深化开放—稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，稳外贸将根据需要及时出台新的支持政策

多措并举稳外贸。在外贸新业态发展方面，提及跨境电商、服务贸易、绿色贸易、数字贸易、新型离岸贸易等几个发展方向，强调完善跨境物流体系、加强海外仓建设等。在外贸平台优化建设方面，提出拓展境外经贸合作区功能，高质量办好进博会、广交会、服贸会、数贸会、消博会等，推进智慧海关建设。在政策机制配套方面，提出优化融资、结算、外汇、出口信用保险等服务，加大稳外贸政策力度，后续有望围绕稳订单、拓市场继续出台针对性支持政策。

大力吸引外商投资。持续扩大开放范围，在2024年11月1日全面开放制造业投资的基础上，提出推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放时点。鼓励扩大再投资，切实保障外资在要素获取、资质许可等领域的国民待遇，支持参与产业链上下游配套协作。推进打造“投资中国”品牌。2023年、2024年中央经济工作会议持续强调打造“投资中国”品牌，2025年初商务部表示正根据《2025年稳外资行动方案》制定打造“投资中国”品牌年度实施方案，两会重点提及加快自贸试验区提质增效和扩大改革任务授权，海南自由贸易港建设有望得到更多政策支持。

全方位拓展合作空间。围绕高质量共建“一带一路”，提出统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设，推动中欧班列、西部陆海新通道等基础设施建设，强化法律、金融、物流等海外综合服务支持产业链供应链国际合作布局优化。签署双边和多边经贸协定是扩大高水平对外开放重要形式，推动签署中国－东盟自贸区3.0版升级协定，推动加入《数字经济伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。

宏观政策：“提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”

（一）财政政策—“持续用力、更加给力”，中央财政预留了充足的储备工具和政策空间以应对不确定性

两会报告总体延续2024年中央经济工作会议表述，提出2025年实施“更加积极的财政政策”，预计2025年新增政府债务总规模11.86万亿元、较2024年增加2.9万亿元。具体措施上：

赤字率首次增至4%。回溯历史上的赤字率安排，疫情前从未突破3%，2020年为应对疫情冲击首次按3.6%以上安排，2021-2024年伴随社会经济活动恢复常态，赤字率波动降至3%（见图表5）。2025年两会报告提出，赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元，较我们年度展望预测的5万亿元赤字规模也更加积极。

加大特别国债发行规模。两会报告提出2025年拟发行特别国债1.8万亿元、比上年增加0.8万亿元，与我们年度展望预测的2万亿元规模相近。具体而言，拟发行1.3万亿元超长期特别国债重点支持消费和投资，较2024年1万亿元的资金规模进一步提升。此外，还将发行5,000亿元特别国债，用于补充国有大型商业银行资本，2024年3季度末国有六大行的风险加权资产合计106.7万亿，预计可提高核心一级资本充足率约0.5个百分点。

专项债规模创新高。规模上，疫情以来，专项债额度由2020年的3.75万亿逐步增加至2024年的3.9万亿，两会报告提出2025年发行4.4万亿地方专项债（不含2万亿置换债）、规模创下历史新高。2025年前2个月，地方政府发行新增专项债券近6,000亿元，较2024年同期的4,034亿元明显加快（见图表6），“能早则早、宁早勿晚”的要求下，年内专项债有望延续前置发力。投向上，2024年12月专项债管理新政出台，扩大专项债资金的投向和用作项目资本金的范围[5]。两会报告提出的专项债资金重点使用方向，既包括传统的“投资建设”，也包括“土地收储和收购存量商品房”等新增领域。近月土地储备专项债已在广东、北京等地相继落地。

（二）货币金融政策—发挥好“总量和结构双重功能”，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定

总量上，延续适度宽松的稳健积极基调，强调一次给足、兼顾相机灵活、防范汇率超调。两会报告提出2025年“实施适度宽松的货币政策”，与2024年中央经济会议保持一致。“看准了就一次性给足，提高政策实效”，针对性回应了市场上部分担忧政策力度不足的声音；同时，“适时降准降息”也强调了复杂环境下政策要有相机灵活性，需在时机、节奏、力度上与财政政策相配合，也要与稳汇率政策相协同。“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”，也延续了2024年3季度中国货币政策执行报告的提法。

结构上，优化和创新结构性货币政策工具，引导金融资源投向经济工作重点领域。两会报告要求“更大力度促进楼市股市健康发展”，聚焦“科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业”等领域。稳楼市，目前保障性住房再贷款主要用于收购已建成未出售商品房用作保障性住房，两会报告提出“拓宽保障性住房再贷款使用范围”。稳股市，2024年人行设立证券、基金、保险公司互换便利及股票回购增持再贷款两项结构性货币政策，首期额度分别为5,000亿、3,000亿元，其中证券、基金、保险公司互换便利已开展1,050亿元操作，股票回购增持再贷款近800亿元[6]，未来有望进一步扩大规模。惠民企，2月习近平总书记在民营企业座谈会上强调“继续下大气力解决民营企业融资难融资贵问题”，随后潘功胜行长表示“将引导金融机构增加对民营经济投入”，两会报告提出“落实无还本续贷政策，强化融资增信和风险分担等支持措施”。围绕服务科创，3月6日人行表示将扩大科技创新和技术改造再贷款额度至8,000-10,000亿元（目前为5,000亿元），并降低再贷款利率、扩大政策覆盖面。围绕提振消费，贷款贴息新工具有望出台，对重点领域的个人消费贷款，以及餐饮住宿、健康、养老、托幼、家政等领域的经营主体贷款给予财政贴息。

深化改革：“更好发挥经济体制改革的牵引作用”

（一）有效激活各类经营主体活力，发挥国有经济战略支撑作用，全方位优化民营经济发展环境

“高质量完成国有企业改革深化提升行动”。2025年是《国企改革深化提升行动工作实施方案（2023-2025年）》的收官年，两会报告聚焦两项重点工作。其中，“实施国有经济布局优化和结构调整指引”是“十四五”规划和2035年远景目标纲要的重要任务，表述相对于2024年政府工作报告“建立国有经济布局优化和结构调整指引制度”更进一步。2024年中央企业战略性新兴产业投资2.7万亿元、同比增21.8%，占总投资的比重首次突破40%。“加快建立国有企业履行战略使命评价制度”是国企改革深化行动的核心工程，也有利于健全以“管资本”为主的国资国企监管体制，提升国有资本运营综合效率。

扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施。聚焦民营经济经营主体，强调“切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益”、“支持个体工商户发展”。2024年12月民营经济促进法（草案）由国务院提请全国人大常委会初次审议，并于2025年2月进行再次审议，有望在2025年出台[7]。围绕社会重点关切难题，民营经济促进法（草案）二审稿拟增加规定不得实施没有法律法规依据的罚款[8]，两会报告进一步强调“开展规范涉企执法专项行动”。2024年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于解决拖欠企业账款问题的意见》作出系统部署，2024年11月财政部出台“6+4+2”化债政策“组合拳”，大幅减轻地方政府化债压力，本次两会报告也强调把“消化地方政府拖欠企业账款”纳入专项债重点使用方向。

（二）纵深推进全国统一大市场建设，更好畅通国内大循环，推动高水平国内国际双循环

当前，中国正处于人均GDP从1.3万美元向2万美元提升的阶段，依循国际经验，这一阶段内需释放潜力巨大，亟需深化改革以破除卡点堵点。两会报告围绕“五统一、一破除”对全国统一大市场建设作出专门部署：一是强化市场基础制度规则统一，提出“修订出台新版市场准入负面清单,优化新业态新领域市场准入环境”，为各类经营主体营造公平统一的市场准入制度环境；二是打造统一的要素和资源市场，打通妨碍要素和资源流动的卡点堵点；三是推进商品和服务市场高水平统一；四是推进市场设施高标准联通，加强现代流通网络建设，实施降低全社会物流成本专项行动；五是推进市场监管公平统一；六是破除地方保护和市场分割，清理废除妨碍全国统一市场的规定做法。

2024年度中国商品零售总额42.72万亿元，商品出口总额25.45万亿元、进口总额18.39万亿元，在世界商品贸易中总额（32万亿美元）中的占比在19%左右。因此，中国统一大市场消费潜力的挖掘，对于拉动全球商品贸易活动、制造业生产的意义不言而喻。根据两会报告起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛的说法，“所谓中国推动全国统一大市场建设，是买全国、卖全国，更是要买全球、卖全球”，推动更顺畅的国内大循环，更好服务新时期国际大循环。

（三）深化财税金融体制改革，深化零基预算改革，增加地方政府自主财力，提升金融服务实体经济能力

深化零基预算改革首次写入两会报告。继二十届三中全会提出“深化零基预算改革”后，2025年两会报告进一步明确“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”，在财政紧平衡背景下，有助于推动财政支出摆脱惯性，提升财政资金使用效率，也有利于缓解地方财政压力。

消费税改革增加地方自主财力。两会报告提出“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”，2024年内地消费税16,532亿元，在税收收入中的比重为9.45%，也是四大税种中唯一录得正增长的税种[9]。根据当前分税制管理体制，消费税为中央税，消费税改革、叠加促消费积极政策落地，有望成为地方政府收入的重要来源，同时，责权利更匹配，也有助于推动地方政府因地制宜出台支持性促消费政策。

提升金融服务实体经济能力。一是加强战略性力量储备和稳市机制建设，逐项打通社保、保险、理财等中长期资金入市卡点堵点。二是加快资本市场新一轮改革开放，增强多层次市场的包容性、投融资发展的协调性、监管执法的有效性和基础制度的适配性。特别强调提升创科服务能力。在3月6日的主题记者会上，潘功胜行长提出，将协同证监会等创新推出债券市场的科技板。发改委主任郑栅洁表示将设立国家创业投资引导基金、存续期20年，将吸引带动地方、社会资本近1万亿元。叠加之前科创板、北交所、科技创新再贷款等针对性制度设计，进一步拓宽了科技企业融资渠道。

防范风险：“努力实现高质量发展和高水平安全的良性互动”

持续推动房地产市场止跌回稳。2024年9月，中央政治局会议定调“要促进房地产市场止跌回稳”，随后相关部门出台土地、财税、金融等一揽子积极政策，2025年春节后一线城市商品房成交面积同比增长18.2%[10]，率先出现回暖筑底迹象。结合两会报告表述，“稳”的要求贯穿始终，具体措施上，需求端要“因城施策调减限制性措施”，继续释放刚性和改善性住房需求潜力；供给端要盘活存量房，提出“在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”，预期存量商品房收购工作有望进一步提速，既有助于压降商品房库存，也可防范房企债务违约风险。

积极化解地方政府债务风险。一是化存量，2024年11月12万亿化债“组合拳”出台，随后置换债券发行工作快速启动，截至2025年3月5日共发行置换债券2.96万亿元，利率水平平均下降超过2.5个百分点，有效缓解地方政府债务压力。早发力、早见效的政策导向下，2025年地方置换债券发行有望继续提速。二是控增量，两会报告提出“政府债务管理制度”，通过进一步完善监测体系、重点监管违法违规举债，从源头上治理地方政府债务风险。三是防风险，重在推进融资平台改革转型，“剥离平台政府融资功能”，稳妥推进地方债务风险化解。

积极防范金融领域风险，夯实金融服务实体经济基础。面对宏观经济环境复杂变化，地方中小金融机构面临更大的经营转型挑战（见图表7），地方金融机构风险处置也一直是监管关注重点，根据国家金融监管总局李云泽局长3月5日在两会“部长通道”表示“存量风险正在有序处置，增量风险得到了明显遏制”，2024年全年共处置不良资产3.8万亿元，“是历年之最，守住了不发生系统性风险的底线”。两会报告进一步提出多渠道充实化险资源、强化央地监管协同，强调统筹风险处置和转型发展，推动中小金融机构差异化、内涵式发展，举措较之前更具体。

李卢霞、曹凤文、王靖斐

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