一、引言

2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》公布，正式拉开了粤港澳大湾区建设的帷幕。2021—2023年，中央接连高规格出台四个支持粤港澳大湾区重大合作平台的建设方案或规划，为大湾区高质量发展增添新引擎。粤港澳大湾区建设向纵深推进，区域合作逐渐成为湾区协同发展的重要抓手，大湾区公共服务一体化也成为必然趋势。《粤港澳大湾区发展规划纲要》特别强调在教育、文化、旅游和社会保障等多个方面加强粤港澳大湾区合作的重要性，致力于增强大湾区民众幸福感。国家“十四五”规划纲要提出为推动港澳居民在大湾区内地就业、创业居住生活提供便利环境，推进城际铁路建设步伐。《广东省公共服务“十四五”规划》也指出要促进粤港澳大湾区公共服务融通共享。由此可见，粤港澳大湾区一体化发展趋势和融合建设目标对大湾区城市群公共服务一体化提出新需求，公共服务合作成为大湾区区域协同发展和深度融合的必然要求。

十几年来，大湾区建设从地方规划到升级为国家战略，大湾区地方政府公共服务合作也历经不同阶段，呈现不同的特征。早期阶段，大湾区区域协作萌芽，大湾区政府间合作机制尚未健全，区域公共服务合作主要是由非政府主导的市场合作驱动，局限于为“前店后厂”的产业协作发展提供基础设施建设和警务执法等配套服务。2003年CEPA协议签订开启了内地与港澳经贸合作，为粤港澳府际公共服务合作提供了可能。2008年国务院出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，首次将珠三角九市与港澳合作纳入正式规划中，粤港澳府际公共服务合作步入新发展时期。2019年大湾区被提升为国家战略后，大湾区府际公共服务合作进入了快车道，合作方式也呈现多领域、多元化特点。在教育领域，香港中文大学、香港科技大学、香港城市大学三所香港高校落户广东开展合作办学，具备招收港澳学生的广东高校达71所，可面向内地招收本科及以上学生的香港、澳门高校达21所，同时推动大湾区内地与香港专科层次学历与学位互认；在社会保障领域，大湾区的内陆城市为港澳居民出台了参与内地社会保障等多种惠民措施，与港澳积极开展跨境医疗合作，支持港医来深就业。2021年，“横琴方案”和“前海方案”的推出为大湾区府际公共服务合作嵌入新动力，公共服务融合发展成为主要目标，大湾区府际公共服务合作迈上新台阶。2023年，广东与港澳两地分别签署智慧城市群合作协议和政务服务跨境通办合作框架协议，这意味着粤港两地在政务服务互联互通方面实现重大突破。2024年11月，大湾区跨境直通救护车试行计划推行，标志着大湾区医疗卫生合作取得新进展。随着粤港澳大湾区成为新发展格局的重要战略和高质量发展的示范地，大湾区府际公共服务合作也经历从局部到整体的转变。

可见，随着大湾区城市群融合发展的推进，大湾区府际公共服务合作发生着由点到面的跃迁，也呈现多主体、多层次、多领域的网络结构演进新形态。由于粤港澳大湾区与京津冀、长三角、长江中游城市群等国内其他城市群存在明显的差异，大湾区在社会制度、行政区划、行政层级等方面的复杂性带来府际公共服务合作的特殊性，大湾区府际公共服务合作网络关系也面临独特的结构特征和演化规律。那么，粤港澳大湾区府际形成了何种公共服务合作网络结构？地方政府合作的行为决策及其逻辑是什么？大湾区内部的制度差异是否会给合作带来一定的挑战？大湾区府际公共服务合作又呈现何种演化规律？基于上述问题，本文深入研究粤港澳大湾区府际公共服务合作网络的演进过程，探究大湾区府际公共服务合作行为模式，揭示大湾区府际公共服务合作的机制，为优化大湾区府际公共服务合作供给模式和协同治理机制提供理论依据与决策参考。

二、粤港澳大湾区府际公共服务合作网络演化机制框架

（一）府际关系的文献回顾

府际互动关系反映了区域发展和区域协调的微观机理，现有研究从关注行政层级下的纵向和横向府际关系，到关注府际关系竞争与合作两种状态，再到基于自身利益达成的合作关系，以及自上而下干预促成的合作关系，府际互动关系研究不断走向一种复杂化的关系视角。随着区域间融合发展地方政府需要处理越来越多的跨行政层级、跨行政区的公共问题，带来府际关系决策的多样性，府际关系不再是“竞争”与“合作”这种非此即彼的状态，也不再是单纯的纵向与横向关系，而是呈现出既竞争又合作、伴随自上而下干预而出现的纵横关系交错的复杂关系，并逐渐关注区域协作中的政府关系和府际治理。

作为研究区域协作关系和协作治理的主流框架，制度性集体行动理论（ICA）解释了地方政府区域合作行为的微观机理，提出了决定合作收益和交易成本的环境因素，包括商品交易属性（transaction characteristics of goods）、地方社会经济特征（characteristics of communities）、政治制度（political institutions）、政策网络结构（the structure of policy networks）。地方政府依据自身需求和权衡收益成本后做出与其他行动者是否建立关系、建立何种强度关系的行为选择，通过与合作者之间的链接形成合作网络关系，多个网络关系的交织进一步形成了网络结构。网络关系中的地方政府行为会受制于网络结构，但借助于网络关系地方政府之间能够更好地协调行动和合作提供公共服务，这便是府际关系中的网络治理。Scholz、Feiock和Ahn最早提出了解决ICA困境的两种网络结构，基于“强关系”的“密集—信任”网络结构和基于“弱关系”的“信息—桥接”网络结构。Provan和Kenis也提出了网络治理的三种网络结构类型：共享型（SG）、领导型（NLO）和行政型（NAO）。网络治理理论将ICA提出的府际合作的微观动机拓展到宏观结构，多个地方政府形成的自组织合作网络成为区域合作治理的重要途径。

基于ICA框架，府际合作的实证分析得以推进。Andrew在Feiock的基础上，通过运用资产专用性和绩效可测量性，解释了交易物品的属性如何通过交易成本影响合作网络，提出并运用模拟调查网络分析方法（SIENA）验证了“聚合”（bonding hypothesis）和“桥接”（bridging hypothesis）两种网络结构假设，进一步提出了 ICA的实证分析框架。李响和严广乐、马捷、锁利铭和陈斌、崔晶、锁利铭、阚艳秋和李雪、锁利铭、马捷和陈斌、张衔春等基于府际合作的文本分析，运用网络分析法刻画区域府际合作网络结构，揭示地方政府合作的行为特征。也有学者进一步探讨府际合作关系的影响因素。但目前的研究仍存在以下的局限性：首先，现有研究大多以静态的网络结构和特征分析为主，从复杂动态网络关系的视角来考察府际合作的研究仍较为匮乏。虽然李响和陈斌对长三角公共服务合作网络动态演进进行分析，但其仅考察了“集聚信任”和“扩散桥接”两种合作网络结构，尚未深入探讨多元化的府际合作结构特征与形成机制，府际合作的复杂细节尚有进一步探索空间。其次，现有研究大多聚焦京津冀、长三角等城市群的府际合作，但不同于长三角、京津冀，大湾区城市群面临制度差异的问题；而且从地方政府权力关系来看，长三角中城市所属的省级行政单位较为平等，更多是基于自身利益博弈形成的合作关系，形成了以上海为核心，南京、杭州、宁波等为中心的“一核多中心”合作网络结构。京津冀中省级行政单位权力较为悬殊，呈现北京主导、天津次中心的“单核心十副中心”网络关系，地方政府间合作更多是基于自上而下的权力干预形成的。大湾区府际合作一方面面临体制机制的制度之异，另一方面也具备全面深化改革和先行先试的制度之利，同时又存在特别行政区、副省级城市和一般地级市等多重行政层级的权力关系，呈现出一定的独特性和复杂性，但目前对于粤港澳大湾区府际合作行为及动因的研究仍较为匮乏。最后，现有关于府际合作的研究大多是基于府际经济社会全领域合作或者侧重于环境、卫生和公共危机等具体领域，府际公共服务合作的行为逻辑仍存在一定的研究空白。

本文的边际贡献如下：首先，构建府际公共服务合作网络演化机制分析框架，揭示地方政府合作关系形成与演化的微观逻辑。ICA理论提出府际合作是地方政府对合作收益、成本与风险等综合权衡下的行为决策，本文借助网络演化模型模拟微观合作行为，将地方政府合作行为决策逻辑表达为可量化的网络行为偏好，并实现对地方政府合作行为决策的实证建构。其次，推动ICA理论在跨制度情境下的应用与扩展。ICA理论及目前大多数研究都是针对单一国家或同质性制度环境的府际合作，而粤港澳大湾区“一国两制”背景提供了天然的跨制度合作实验场，本文将制度因素纳入合作网络演化的机制分析中，有助于检验和丰富ICA理论在异质性制度背景下的适用性。最后，运用SAOM动态网络分析方法，突破传统二元关系以及静态网络分析的局限，提升对合作网络演化的实证解释力。SAOM模型能够识别网络内生结构和外生因素对大湾区府际合作网络关系形成、维持或解散的影响，为理解复杂网络中的合作行为演化提供了实证工具与治理决策依据。

（二）粤港澳大湾区府际公共服务合作网络演化的理论机制与研究假设

粤港澳大湾区作为国家战略的合作区，在国家行政指令下形成了“9十2”的地理单元。随着大湾区不断融合发展，合作区内9个地级市和2个特别行政区的政府又在自身利益的驱动下选择不同合作伙伴做出不同公共服务领域的合作决策，进一步形成自组织的公共服务合作网络关系结构，并随着合作区和城市群经济社会发展的深化，各地方政府的合作关系和行为既会受制于现有的网络结构，也会出于新的决策目标和需求改变现有的网络关系性质与强度，形成新的网络结构关系，呈现出网络结构的动态演变。

根据ICA框架，地方政府基于收益、成本与风险的权衡做出合作的行为选择，但合作收益、交易成本和合作风险往往难以直接观测，而网络动态演化理论通过建模关系网络演化的微观机制，借助可观测的变量揭示地方政府在收益、成本和风险考量下形成的合作行为逻辑，府际公共服务合作网络演化本质上是一个地方政府不断通过收益、成本和风险的权衡、以实现效用最大化的过程。根据网络动态演化理论，关系网络演化是网络内生结构因素与外生属性相互作用的结果，其中内生结构因素包含了内生结构效应，外生属性则包含行动者属性（行动者个体属性和二元属性）及行动者之间关系（二元协变量）。具体来看，内生网络结构体现行动者为了降低风险和不确定性而形成的稳定关系，是收益驱动与风险规避导向的行为反馈，主要表现为互惠、传递、桥接等机制；行动者属性反映地方政府的制度嵌入能力、资源禀赋与合作履约稳定性，是合作预期收益与风险评估的依据；行动者之间关系则体现合作中地理距离、文化差异等因素带来的制度协调与信息沟通等交易成本。网络内生结构与外生属性因素共同反映了地方政府在收益预期、成本考量与风险规避下的合作偏好与行为逻辑，是ICA决策机制的结构化映射。本文将ICA理论框架纳入网络演化的机制分析，并提出以下研究假设：

1.内生结构效应假设

基于集体行动的理性选择，网络内生结构偏好是行动者趋利避害的自组织行为，是网络形成和演化的原始动力。基于粤港澳大湾区府际公共服务合作的特征，本文主要考察以下内生网络结构偏好，互惠效应（reciprocity）、传递效应（transitivity）和桥接效应（bridge）。

（1）互惠效应。双向互惠结构表明网络中行动者遵循“投桃报李”的行为逻辑，即甲和乙曾经有过成功合作经验，那么乙更有可能在未来继续与甲建立互惠共赢的合作关系。在粤港澳大湾区府际公共服务合作网络中，互惠性主要源于信息共享和政策激励。一方面，大湾区各城市在长期的经济和文化交流中建立了稳固的信任基础，过往的公共服务合作进一步促进了信息流动和共享，增强跨城市间的信任机制，降低单方面合作带来的机会主义风险，形成稳定的合作收益预期，从而增强持续合作的可能性。另一方面，随着大湾区一体化进程的加速，中央政府的政策激励（如大湾区发展规划、专项资金支持）以及地方政府间的政策联动，推动跨城市的政策协调与合作，进一步增强互惠合作的稳定性。因此，本文预期互惠效应为正，并提出假设1：

假设1：粵港澳大湾区府际公共服务合作网络中存在互惠行为偏好。

（2）传递效应。传递性反映网络中两个互不连接的行动者，通过共同的第三方行动者产生联系，形成新的行动群体，即与好朋友的朋友建立合作关系，又称为三元组。本文考虑两种传递效应，分别是传递三元组（transitive triplets）效应和三循环（three-cycles）效应。

传递三元组是指如果两个非直接联系的节点同时与第三方节点建立了合作关系，这两个节点之间更容易建立新的合作关系，形成稳固的三角形网络结构。传递三元组不仅能增强合作的稳定性，还能促进网络的拓展。传递三元组网络结构本质上是一种基于“信用规则互认”机制的策略性合作路径，即地方政府倾向于依托共同合作伙伴作为信息中介与信任载体，通过“信任转移”降低合作不确定性与违约风险，减少制度协调成本，提升合作可行性与治理效率，促进集体行动规模扩大和网络扩展。如果传递三元组效应显著，说明大湾区府际公共服务合作有深化趋势，形成更加紧密开放的合作网络。虽然在珠三角及泛珠三角区域发展战略下粤港澳大湾区城市间已具备一定合作关系基础，但公共服务合作不同于传统产业协作，其面临更多的治理规则对接、服务标准统一、资源共建共享等新挑战。且随着粤港澳大湾区国家战略的嵌入，大湾区公共服务一体化需求不断提升，新的公共服务合作议题不断产生，城市间的合作已从单一领域拓展至多维度的深度协作，大湾区各城市在合作对象和领域选择中可能出现新变化和新趋势，因此传递三元组机制依然具备现实基础与演化动力。一方面，地方政府借助原有合作关系的信任积累，通过共同合作伙伴的纽带作用进行“信任转移”促成新的合作联系，促进经验分享和政策模仿，可以实现跨领域合作拓展，降低新领域合作的探索成本，尤其是非核心城市（如中山、肇庆、江门、惠州等）往往通过与核心城市（如广州、深圳）之间的合作中介形成间接联系；另一方面，广佛肇、深莞惠、珠中江等都市圈内部合作日益紧密，但仍需通过信任传递以强化合作联盟的稳定性与互惠性，而都市圈之间也仍需要通过已有合作枢纽（如广州、深圳）建立联系，形成“间接嵌入式”的合作路径。因此，本文预计传递三元组效应为正，提出假设2：

假设2：粵港澳大湾区府际公共服务合作网络中存在传递三元组偏好。

三循环是指合作网络中三个行动者之间形成循环闭合的三角关系，代表合作关系高度稳定、相互依赖但也具有较强封闭性。与传递三元组不同，三循环结构强调合作伙伴之间的稳定性，但也可能形成排他性的小团体，造成合作资源锁定与信息路径闭合，从而提升跨区域合作的制度协调成本，降低网络扩展性与集体收益规模，影响跨区域合作的广度和深度。随着粤港澳大湾区建设升级为国家战略，国家政策背书和高位推动一方面有利于突破合作中的行政壁垒，促进地方政府扩大合作范围，从而减少高度封闭的小团体结构；另一方面国家战略的嵌入意味着地方政府在合作时不仅考虑自身利益，也要将国家战略隐含的政治任务纳入合作的动机，拓展合作的边界，促使网络向更加开放、包容的方向演化。基于此，粤港澳大湾区的府际公共服务合作网络预计将减少封闭性较强的小团体结构，合作网络趋于扩展性，预期三循环效应为负，因此本文提出假设3：

假设3：粵港澳大湾区府际公共服务合作网络中的三循环结构逐渐减少。

（3）桥接效应。桥接效应描述了网络中“弱关系”链接，反映合作网络中的边缘节点通过关键的桥接角色连接更广阔的合作资源。桥接结构可为城市带来新的合作机会与外部资源，特别是在面对合作对象稀缺或资产专用性高的合作事务中，弱关系有助于突破原有路径依赖，获取新资源并扩展合作边界；同时，弱关系合作还可以避免强依赖关系可能带来的履约风险。但桥接也面临协同治理成本上升与信任缺乏的问题，尤其是当边缘城市缺乏制度能力或资源基础时，其难以被中介节点有效链接。虽然粤港澳大湾区城市群合作已有一定基础，但由于不同城市间在体制机制、资源、行政地位及合作经验方面存在显著差异，尤其在新兴公共服务领域、跨圈层协作以及跨制度治理中，合作的不确定性与不对称性依然存在，借助中介节点实现合作嵌入成为城市构建合作关系的可能策略。一方面，边缘城市（如肇庆、中山、江门、惠州等）由于资源禀赋、区位条件或行政层级的限制可能难以直接对接网络中的核心城市（如广州、深圳、香港等），而选择借助具有区位与制度优势的中介城市（如珠海、佛山、东莞等）合作来间接融入合作网络，以降低进入壁垒并提升合作安全性。另一方面，港澳城市由于体制机制差异未能直接与大湾区所有内地城市建立合作，也可能会通过中介城市（如深圳、广州）与内地开展桥接式合作。基于此，本文预期桥接效应为正，并提出假设4：

假设4：粵港澳大湾区府际公共服务合作网络中存在桥接效应。

2.行动者属性假设

（1）个体属性。大湾区城市群的个体属性主要体现为社会制度、权力属性、财政风险等政治经济特征。本文考察个体属性的ego效应和alter效应。ego效应衡量城市属性对该城市主动发起合作倾向的影响；alter效应衡量城市属性对该城市被其他城市选择为合作对象的影响。

在社会制度方面，“一国两制”框架下大湾区城市存在不同的体制机制，制度异质性可能成为府际合作的挑战。根据ICA理论，制度差异会增加交易成本、信息壁垒和政策不确定性，从而降低跨制度合作的积极性。具体而言，香港、澳门在社会治理、医疗、教育等领域拥有独立的法律体系，并在金融、法律等领域具有高度自主权，这在一定程度上减少了港澳城市对跨制度合作的需求，也增大了港澳与内地城市合作的协调成本，减少港澳被内地城市选为合作对象的倾向。因此，本文提出以下假设：

假设5a：制度属性不同的城市不倾向于主动发起合作。

假设5b：制度属性不同的城市较少被其他城市选择为合作对象。

在权力属性方面，大湾区城市群的权力属性是经济实力、行政地位及国家战略功能定位等方面的综合体现，形成了以广州、深圳、香港为核心的多中心驱动合作网络。根据ICA理论，地方政府在选择合作伙伴时，会权衡合作收益与交易成本，并倾向于选择资源更丰富、影响力更强的合作对象。核心城市（如广州、深圳、香港）凭借资源集聚与制度优势能提供更高的合作收益，同时在战略层级、资源整合和制度话语权上更具主导性，因而更有动机发起合作，是区域合作的中心节点，也更容易成为其他城市的优先合作对象。基于此，本文提出以下假设：

假设6a：核心城市更倾向于主动寻求公共服务合作。

假设6b：核心城市更容易被其他城市选择为合作对象。

在财政风险方面，ICA理论提出集体行动困境中的风险主要为协调失败风险、违约风险和不公平分配风险。根据大湾区府际公共服务合作的特点，本文主要以财政风险来衡量大湾区府际公共服务合作中的风险维度。府际公共服务合作通常是基于互惠原则，同时合作双方需要在资金、资源或治理能力上形成相对平衡的投入，财政风险较高的城市在履约能力、稳定性和资源匹配上存在不确定性，会增加协调失败、违约和合作收益分配不公等风险，进而降低其他城市的合作意愿。基于此，本文提出以下假设：

假设7：财政风险高的城市较少被其他城市选择为合作对象。

（2）二元属性。基于网络选择的接近性机制，相同或相似的政治经济社会特征可能存在公共服务需求的趋同性和相似的政策偏好，有助于降低政府间交易成本，增强政策协调性，形成共同利益偏好，进而增强合作动机；反之，政治经济社会特征差异会导致合作目标不一致，增加沟通和协调成本，使合作变得更加困难。粤港澳大湾区府际公共服务合作行为选择可能受城市行政层级、行政区划、经济发展水平和人口密度等个体属性的同质性影响。基于此，本文提出以下假设：

假设8：同一行政层级的城市更倾向于开展公共服务合作。

假设9：同一行政区划的城市更倾向于开展公共服务合作。

假设10：具有相似经济发展水平的城市更倾向于开展公共服务合作。

假设11：具有相似人口密度的城市更倾向于开展公共服务合作。

3.二元协变量网络假设

行动者之间关系，也即二元协变量网络效应，反映行动者之间原先存在的关系对网络的影响。在网络行动者之间已经存在的合作关系中，地理邻近性是驱动粤港澳大湾区府际公共服务合作的重要因素。大湾区城市群整体上呈现空间紧凑、联系紧密的特点，这种物理距离的优势为城市间的政府协作、资源共享及政策协调提供了基础。一方面，地理邻近性降低了行政沟通和治理协调的成本，使得地方政府官员更容易进行互访与交流，推动信息和资源在地方政府间的横向流动，提高政策执行效率，推动合作共识形成，进而增强信任与履约稳定性，降低合作风险。特别是在粤港、粤澳跨境合作中，地理邻近性为政策对接和行政协调提供了便利条件。另一方面，人口流动和经济活动的跨城融合进一步强化了地理邻近性对公共服务合作的推动作用。随着粤港澳大湾区一体化进程的加快，跨城市通勤、跨境就业以及生活圈的重叠日益增强，居民对区域公共服务共建共享的需求日趋明显，促使地方政府主动探索更紧密的合作模式，以提升跨区域公共服务的均等化和可及性。同时，地理邻近性在生态环境治理合作中发挥着关键作用。由于空气污染、水资源管理等环境问题具有显著的空间流动性，大湾区内地理相邻的城市（如广佛、深莞惠、珠中江等都市圈）在应对共同的环境挑战时，基于集体性收益考虑往往更倾向于建立稳定的跨区域治理合作机制。基于此，本文预期地理邻近效应为正，并提出假设12：

假设12：地理邻近的城市更倾向于开展公共服务合作。

基于以上理论分析和研究假设，本文形成以下的研究框架图（见图1）：

三、实证分析

（一）模型构建

本文采用随机行动者模型（Stochastic Actor-oriented Models，SAOM）来探究粤港澳大湾区公共服务合作网络的演化规律及影响因素。SAOM模型基于马尔可夫链式过程的SIENA（Simulation Investigation for Empirical Network Analysis）仿真方法，该模型适用于处理10个节点以上的网络面板数据，它可以模拟网络结构路径依赖性和节点特征对网络动态演化影响，识别在既有网络结构和行动者特征条件下，行动者以何种偏好做出合作行为决策，而这些合作行为决策的集合就构成了宏观网络结构演化，为探究粤港澳大湾区公共服务供给网络演化提供了新方法。

SAOM模型模拟网络关系在各影响效应下实现最大化目标函数的动态变化过程。网络演化模型主要包含速率函数（rate function）和目标函数（objective function）两个随机子模型。速率函数反映了网络形态的变化速度，表示大湾区某地方政府改变原有网络合作关系的频率，速率函数的函数值在模型拟合中为常数。目标函数则体现了在各种内生性和外生性因素影响下网络关系变化（建立联系或终止联系）的概率，反映了网络演化的行为规则。对于大湾区某一地方政府来说，如果当前的网络合作关系接近目标函数的最优值，则倾向于维持原有网络合作关系，地方政府改变原有合作关系的概率较低。本文借助R语言软件中Rsiena模块执行SAOM模型，并构建如下模型方程：

式（1）中，x₀为网络初始形态，x为网络演变新形态，s_k^net为网络内生结构效应，s_k^beh为行动者属性效应，s_k^bet为二元协变量网络效应，式（1）表示行动者选择下一个网络的概率。fi（x₀，x，s_k^net，s_k^beh，s_k^bet）为目标函数，揭示网络演化的影响因素。目标函数的线性模型如下：

式（2）中，β_k为各种网络演化影响因素的估计参数，反映各种影响因素对粤港澳大湾区府际公共服务合作网络关系改变概率的影响程度。如果β_k为0，则相应因素对网络关系形成无效；反之，如果β_k不为0，则对应因素对网络关系形成具有正向或负向的影响。

（二）指标设定与变量说明

1.被解释变量

本文的被解释变量为粤港澳大湾区府际公共服务合作关系网络，并采用府际合作协议来刻画大湾区地方政府间的公共服务合作关系。府际合作协议一般包括正式协议（如合作框架、合作协议、备忘录等）和非正式协议（如会议、交流、互访等）。因此，本文参考李响和陈斌、叶必丰等、锁利铭等对府际合作协议的界定和划分标准，并以合作协议类型为标题形式，采用网络爬取和人工筛选相结合的方式来收集和整理粤港澳大湾区府际公共服务合作关系数据，具体分为以下三个步骤：第一，文本挖掘。以权威新闻门户网站（如泛珠三角合作信息网、粤港澳大湾区门户网、广东省人民政府门户网站、大湾区各城市政府门户网站等）发布的新闻报道和政策文本为对象，利用搜索引擎和关键字查询，广泛收集2008年1月1日至2022年12月31日间大湾区城市群地方政府公共服务合作文本与信息，并通过文献和统计年鉴等历史文件资料查缺补漏，收集到粤港澳大湾区府际公共服务合作协议525项。第二，数据筛选。逐条阅读，人工筛查并剔除没有涉及公共服务领域合作的协议数据、不同数据源发布的同一合作文本和信息、广东省政府与港澳公共服务合作协议以及一些异常文本数据，提升数据的关联性与有效性，最终获取439项有效合作协议数据（见表1），其中包括51项综合性合作协议（囊括多领域合作）以及388项涵盖科教文体、人力资源和社会保障、公共安全与警务执法、医疗卫生、环境治理、交通基础设施建设和其他公共服务领域的专项性合作协议。第三，构建粤港澳大湾区府际公共服务合作关系邻接矩阵。矩阵中每一个链接的生成代表一个微观的府际合作协议，矩阵对应位置的数值测度某城市对其他城市发起合作行动次数，形成非对称结构的有向网络关系，在每个观察期内生成11×11邻接矩阵。由于本文重点关注地方政府间是否有公共服务合作，因此以1为截断值对权重子网络进行二值化处理。

2.解释变量

本文的解释变量包括网络内生结构效应变量、行动者属性变量和行动者之间关系变量（二元协变量）（见表2），它们是体现地方政府决策偏好的变量，反映了地方政府合作行为决策的逻辑。

一是网络结构效应变量。网络结构效应体现网络结构的“自组织性”，包括网络中的双向关系和多元结构偏好，具体测量方式为计算各网络结构关系的数量。双向网络结构效应为互惠结构效应，即单边关系演化为双边关系的可能性；多元结构效应包括传递三元组效应、三循环效应和桥接效应。

二是行动者属性变量，主要包括制度属性、权力属性、行政层级，行政区划、经济发展水平、人口密度。制度属性方面，定义香港、澳门为同一制度属性并取值为1，定义内地城市为同一制度属性并取值为0；权力属性方面，定义广州、深圳、香港为核心城市并取值为1，其他城市为非核心城市并取值为0；行政层级方面，粤港澳大湾区包含香港、澳门两个特别行政区，广州、深圳两个副省级市和七个地级市，按行政层级分别取值为3、2、1。行政区划方面，按大湾区内地城市、香港和澳门三大行政区划归类，并分别取值1、2、3。经济水平相似性采用每个网络时间段5年城市国内生产总值平均值取对数来衡量地方经济发展水平。人口特征相似性以各城市每平方公里土地上的人口数作为人口密度的衡量指标，并采用每个网络时间段城市5年人口密度平均值的取对数来衡量大湾区各城市人口密集程度。

三是二元协变量。本文主要考虑地理邻近性对大湾区府际公共服务合作网络的影响，其度量方式为：先是通过大湾区内城市间的空间距离取对数值来测度，以减少异方差。然后，参考周灿等用最大值10减去城市间空间距离的对数值，最终生成二元协变量效应的关系矩阵，取值范围在9以内，数值越大则城市间位置越邻近。具体计算公式如下：

3.数据来源

除府际公共服务合作的数据外，本文其他数据采集自《香港统计年刊》《澳门统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》。

此外，本文样本的时间区间设定为2008—2022年，根据大湾区建设过程中的重大政策事件和不同阶段的发展特征，并考虑平衡截面数据对于模型稳定性和估计可靠性的重要性，以五年为间隔划分为三个网络阶段。在2008—2012年，2008年出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，这也是第一个粤港澳区域合作的国家政策，意味着大湾区合作的开启。在2013—2017年，2013年广东省与香港特别行政区深化《粤港合作框架协议》，2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》首次明确提出“粤港澳大湾区”，2017年国务院《政府工作报告》将“粤港澳大湾区城市群发展”纳入顶层设计，这个阶段是大湾区合作深化但磨合调整的阶段。在2018—2022年，2018年是粤港澳大湾区从构想走向实际规划实施的重要一年，2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，大湾区正式被列为国家战略，2021—2022年，中央接连高规格出台粤港澳大湾区重大合作平台建设的方案和规划，这个阶段是合作蓄力的阶段。基于上述的阶段特征，本文将粤港澳大湾区府际公共服务合作划分为探索期（2008—2012年）、调整期（2013—2017年）、蓄力期（2018—2022年）三个阶段，构建多期连续府际公共服务合作SAOM模型。

4.粤港澳大湾区公共服务府际合作网络特征

为直观体现粤港澳大湾区府际公共服务合作网络的整体特征及其演变，本文运用ucinet和NetDraw软件，对2008—2022年大湾区府际公共服务合作网络进行可视化分析，通过绘制合作网络拓扑图直观呈现合作关系的变化轨迹。如图2所示，网络线段粗细程度代表府际合作联系强度，双边向多边链接的集群现象反映了不同子网络的活跃程度。在2008—2012年阶段，粤港澳大湾区府际公共服务供给合作网络初现雏形，但城市间联系呈现较强的不均衡性，合作主要集中在广佛肇、珠中江、深莞惠等都市圈，且与港澳的公共服务合作较为零星。在2013—2017年阶段，大湾区府际公共服务合作向纵深发展，网络规模扩大，但也出现合作关系的变化，合作关系处于动态调整过程，在这一阶段广州、深圳、香港等核心城市在区域合作中的引领作用进一步凸显，它们与周边城市的联系显著增强，通达性和集聚性不断提升。在2018—2022年阶段，随着粤港澳大湾区建设上升为国家战略，粤港澳大湾区府际公共服务合作进入了“快车道”，合作网络达到空前密集，呈现多中心、多层级链接的复杂结构。横琴、前海、南沙和河套等国家级粤港澳合作平台加速建设，成为推动跨境公共服务合作的核心引擎。相比早期的“核心边缘”结构，大湾区府际公共服务合作已逐步发展为“多核心十多极化”的网络，城市间的协同互动更为紧密。

5.粤港澳大湾区府际合作网络演化分析

（1）合作网络演化速率分析。本文通过R语言软件的Rsiena模块实证检验网络内外生影响因素对粤港澳大湾区府际公共服务合作网络演化的影响。运用马尔可夫链式过程的SIENA仿真方法进行3322次迭代计算出三个阶段公共服务合作网络的速率函数和目标函数。杰卡德系数（Jaccard Index）分别为0.513和0.608，均满足大于SAOM模型要求理想状况0.3，网络演化时段划分结果均通过参数要求。

网络演化速率反映了每个阶段粤港澳大湾区府际公共服务合作网络结构变化的频率。如表3所示，大湾区公共服务合作网络整体演化速率逐期递减，网络结构变化由快变慢，形成较为稳定的合作形态。探索期（2008—2012年）至调整期（2013—2017年）合作网络演化速率骤增，达21.224，反映该时期大湾区府际公共服务合作从零星链接到初显规模，地方政府积极寻求合作伙伴，但由于合作模式尚不成熟，合作处于不断探索的状态，合作网络变化较为频繁，合作关系形成和调整速度较快。而调整期到蓄力期阶段整体网络演化速率有所下降，为8.139。与探索期合作网络处于不断探索和构建不同，调整期到蓄力期府际合作趋于成熟和稳定，府际合作向纵深发展，进入更复杂的协调和优化阶段，合作关系变化有所放缓。这也反映了虽然2019年粤港澳大湾区国家战略嵌入一定程度上突破了府际合作困境，加快大湾区城市间互动，重大平台建设强化了合作路径，合作稳定性增强，但合作的推进仍需要完善协调机制和优化规则衔接，并拓展新兴合作领域。

（2）影响因素分析。本文对网络内生结构效应、行动者属性效应和二元协变量效应进行参数估计检验。表3汇总了参数估计结果，所有变量参数经过3322次迭代，变量收敛比的绝对值均低于0.1，模型的总体最大收敛率（Overall Maximum Convergence Ratio）为0.12，小于要求值0.25，说明模型算法收敛度较好，参数估计有效。

互惠效应的参数估计值为3.162，且通过0.1%水平的显著性检验，反映粤港澳大湾区地方政府公共服务合作存在互惠行为偏好，一旦双方有某个领域合作的成功经验，就会促进再次合作，形成双边捆绑组合。近年来深港互惠共生成功打造双城经济典范，两个城市融合发展带动基础设施联通、跨境医疗、人才交流等公共服务合作，已成为粤港澳大湾区高质量发展的新引擎。可见，互惠共赢能够达成合作共识，提升合作网络信誉和抑制机会主义行为，实现合作网络效用最大化。因此，粤港澳大湾区地方政府更愿意选择有成功合作经验的城市再次合作，并推动合作网络的稳定和深化，假设1被证实。这一结果也再次印证了互惠关系是大多数网络的基本特征，也反映了粤港澳大湾区地方政府基于自身利益驱动形成自组织网络关系。

传递三元组的参数估计值为0.344，且通过5%水平的显著性检验，假设2成立。这一结果表明大湾区地方政府在公共服务合作中更倾向于扩展已有的合作关系，建立三方合作联盟而不仅仅是双边合作。例如，深莞惠三地以深圳为核心，东莞和惠州承接了深圳的产业转移，进而加强三地的互联互通和公共事务合作，更好地建设深圳都市圈。2024年4月，深莞惠签署《深圳都市圈生态环境共保共治框架协议》，加强三地在环保领域的执法协作和联防联控。惠州也加强与深圳、东莞的合作，推进社会管理和公共服务的对接和合作，与深圳、东莞达成“跨城通办”合作意向。广佛肇城市群以广州为核心，佛山和肇庆两地联动建设、协调发展，打造广州都市圈的两极，大力推动公共服务一体化建设，如实现广佛政务服务“跨城通办”、佛肇“跨城政务通办”。传递三元组合作机制反映粤港澳大湾区府际公共服务合作网络趋向于更紧密，也更具扩展性，这种合作联盟也推动了大湾区都市圈内城市合作关系的深化，使都市圈城市合作关系更加稳固。这一结果也与锁利铭和阚艳秋的研究观点不谋而合，在2015年“粤港澳大湾区”这一概念正式提出之后，大湾区内部的协作更为频繁，大湾区区域合作基于泛珠三角区域内部合作的积累向开放式合作变迁，不断深化已有领域合作并拓展新的领域合作，实现更大范围的互惠共赢和网络边界的拓展。

三循环结构的参数估计值为-0.660，且在5%水平上显著，实证结果支持了假设3。这一结果一方面反映粤港澳大湾区府际公共服务合作倾向于形成传递性关系但并非闭合关系，小团体结构逐渐减少，大湾区公共服务合作网络愈加开放。随着粤港澳大湾区深入打造一流湾区和世界级城市群，大湾区也加快规则对接，促进人才、技术、资金各要素自由流动，国家战略高位推动下横琴、前海、南沙和河套等重大合作平台建设牵引城市间交流与合作，大湾区地方政府既有正式的府际协议、工作小组、联席会议，又有非正式的考察交流；规制规则、资质互认“软联通”、基础设施平台“硬联通”、人才技术“要素通”和地方“政务通”等湾区通工程有助于降低大湾区城市合作壁垒。但另一方面也反映某些地方政府可能不愿意与合作方的合作对象形成稳定闭合关系，暗示大湾区城市之间可能存在一定程度的竞争，体现府际研究中既竞争又合作的复杂关系。

桥接效应的参数估计值为负，但没有通过显著性水平检验，假设4不成立。该结果反映粤港澳大湾区府际公共服务合作网络中，尚未形成弱关系型桥接结构，地方政府不倾向于采取“借势合作”的策略，这也暗示城市之间可能存在体制机制差异或政策协同的困难，导致桥接路径的收益有限或潜在交易成本与风险过高。

制度效应（system ego和syste malter）的参数估计值分别为-1.761和-1.642并分别在5%和10%的水平上显著。其中，system ego显著为负，表明制度属性不同的城市较少主动寻求与其他城市合作，syste malter显著为负，表明制度属性不同的城市也较少被其他城市选择为合作对象，假设5a和5b成立。制度差异在一定程度上影响了粤港澳大湾区府际公共服务合作，表明港澳与内地的合作网络可能面临体制机制衔接的挑战，额外的协调成本降低了合作效率。这一结果也从实证层面检验了现有关于“制度差异会增加粤港澳大湾区公共服务合作的交易成本”的理论观点。而实践中如何实现异质化的政府合作进而提供同质化的公共服务也是大湾区公共服务合作的核心难点。例如，港深加快推动医疗服务跨境衔接，但由于香港和内地的医疗体系以及医疗资质不同，港深医保互认存在困难，虽然深圳希望推动跨境医保直通，但香港特区政府主动性较低。在社保方面，虽然大湾区推出“湾区社保通”，实现港澳居民在粤参保，但内地居民还暂未能在港澳参保。因此，需要通过强化规则衔接、机制对接，推动大湾区公共服务的政策协同。

核心城市对合作网络的影响结果显示，corecity alter参数估计值为1.042且显著为正，验证了假设6b；而corecity ego参数估计值为0.562但不显著，假设6a不成立。这一结果表明，广州、深圳、香港等核心城市在粤港澳大湾区府际公共服务合作网络中发挥着枢纽作用，具备较强的吸引力与协调力，能够带动合作网络的扩展，已有相关研究也指出“大湾区合作网络呈现出以核心城市为中心的结构特征”，本文进一步通过动态网络演化分析，从实证层面识别并验证了这一结构特征的存在与持续性。无论是在大湾区内地的都市圈，还是与港澳的跨境合作，广州、深圳都是最受欢迎的公共服务合作对象，它们利用自身丰富的经济、教育和科技资源，既在大湾区内地都市圈中发挥桥头堡作用，也有实力推动跨境公共服务衔接和创新；香港作为国际金融和科创中心，具有高端公共服务资源，也非常受大湾区城市青睐。但核心城市并不主动寻求公共服务合作，这可能是由于核心城市自身资源比较充足，在合作选择上更加谨慎，不急于主动寻求合作。

财政风险变量参数显著为负，说明财政风险高的城市不容易被其他城市选择为合作对象，假设7成立。地方政府通常依赖税收收入与财政转移支付来维持公共服务，公共服务合作如跨市轨道交通、医疗资源共享、环保合作等领域通常也涉及长期的资金投入，财政状况较好的城市往往优先考虑与财政能力相近的城市合作，以确保项目的长期稳定运行。比如在广佛肇都市圈中，广佛同城化的进展相对较为顺利，广州和财政能力较好的佛山在轨道交通互联互通方面实现了合作，相比之下广州与财政能力较弱的肇庆合作较少。

在同质性效应方面，行政区划同质性变量参数为负，且在1%水平上显著，表明大湾区府际公共服务合作并非局限于同一行政区划内部，反而呈现出较强的跨区域合作倾向与动力。行政层级同质性效应不显著，说明合作关系未受到是否同属一个行政层级的显著影响。此外，经济水平相似性和人口密度相似性指标参数估计值均不显著，反映出大湾区城市在公共服务合作中并不偏好选择经济社会特征相近的合作伙伴，而是在复杂的制度和战略背景下呈现出多元异质性合作逻辑。这些结果也印证了现有研究中对“同质性合作假设”的争议。在锁利铭、陈斌以及李响、陈斌等基于泛珠三角和长三角区域的研究中，均发现区域公共服务在实践中存在经济发展水平“互补”逻辑及跨行政层级合作现象，但在粤港澳大湾区，这种异质性合作表现得更为突出，不仅涵盖不同行政层级与区划之间的合作，还包括人口结构、经济社会功能明显差异的城市间协作。一方面，这反映大湾区城市间源于资源与治理功能互补的合作动因，如香港和深圳合作共建香港大学深圳医院，推动“港药通”“香港长者医疗券内地通用”等政策，便利香港居民在深圳就医，推动医疗服务跨境衔接。这种合作并没有受到行政层级差异的阻碍，而是基于香港医疗资源紧张与深圳发展空间充裕的资源互补性与需求互补性而展开；又如深圳、惠州、东莞、河源联合治理东江水污染问题，正是出于跨区域环境治理的必要性所驱动。另一方面，这也体现出国家战略的制度性嵌入正在重塑大湾区的府际关系与合作模式。通过纵向权力关系更高层级的中央政府在广东省政府和港澳政府之间进行“跨层协调”，以及广东省政府在珠三角九市之间进行统筹协调，有效弱化了行政区划与层级的结构性障碍。这一制度性力量的注入是大湾区城市群能够实现跨层级、跨区划、跨制度合作以及与不相似城市合作的关键支撑。随着前海深港合作区、横琴粤澳合作区等合作平台的建设不断推进，以及广佛同城化、深汕特别合作区等“融合型”政策机制的推行，大湾区内地城市与港澳之间的合作桥梁不断加强，合作网络中的“异质性连接”逐步制度化。这些实证与实践结果也验证了锁利铭、马捷和陈斌所提出“异质性合作必须比同质性合作具备更强的嵌入性网络基础”的理论观点，而国家战略与更高层级政府的嵌入正是降低交易成本与合作风险的关键机制，有效推动了大湾区异质性城市间的公共服务合作。

地理邻近对网络演化具有正向促进作用，该结果验证了假设12，表明地缘优势是粤港澳大湾区府际公共服务合作的重要推动因素，地理邻近可以减少由于交通问题带来的沟通成本，地理邻近也有相似的文化传统与文化认同，有助于提高合作意向。在泛珠三角区域、长三角以及京津冀公共服务合作的研究中也发现地理邻近有助于促进地方政府间合作关系的形成。公共服务领域合作更需要物理基础与行政协同，尤其是在应急联动、环境治理与区域公共服务互联互通方面，地理邻近能带来缩短响应路径与执行距离等便利，并实现资源共享。例如，2020年疫情爆发期间，澳门特区政府捐送口罩物资紧急支援珠海定点医院；2021年，珠海政府多次增派人手共同协助澳门口岸疫情防控工作。珠海、中山和江门共同推进三市固体废物综合治理协同立法，建立了跨区域环保协同治理机制。此外，大湾区其他相邻城市也不断融合发展，如港深跨境政务实现双向互通，广州、深圳、珠江口西岸等都市圈加快建设硬联通，共同构筑都市圈一体化基础设施。可见地缘关系所带来的低摩擦、高频互动优势依然不可替代。

(3) 稳健性检验。为验证研究结论的可靠性，本文采用以下方法对模型进行稳健性检验。一是拟合优度检验（GOF）。通过对比各期网络特征的实际数据分布与模拟预测值的中位数区间，评估模型适配性。结果显示，观测值落于模拟值95%置信区间内的比例为82.1%，且检验p值为0.405（>0.05），表明模型参数估计结果具有统计显著性，SAOM模型能够有效捕捉网络动态规律。二是参数稳定性评估。通过收敛性诊断（convergence diagnostics）计算模型参数的波动幅度，结果显示所有参数的最大波动值均小于0.1的推荐阈值，且波动轨迹在迭代后期趋于平稳，表明模型估计结果具有较好稳健性。三是替换被解释变量。通过归一法将原始加权网络转换为0~1的离散变量，将原来的0~1二值网络替换为保留有权重信息的二值网络，重新估计模型参数。参数估计值方向与原始模型一致，且显著性水平未发生显著变化，表明估计结果是稳健的。

四、结论与政策启示

（一）研究结论与讨论

本文运用SAOM构建粤港澳大湾区府际公共服务合作网络动态演化模型，考察粤港澳大湾区府际公共服务合作网络形成与演化的微观机理，得出以下主要结论：

第一，粤港澳大湾区府际公共服务合作网络是基于“强关系”的“密集信任”网络结构，合作网络趋于稳定。大湾区地方政府基于互惠共赢进行公共服务合作，体现府际合作信任构建、关系依赖和规避机会主义风险的行为决策特征，形成紧密稳定的合作关系，这也是粤港澳大湾区府际公共服务合作的内在驱动力，推动网络向更高密度方向演化。但强关系网络结构在提升合作稳定性的同时可能会形成一定的合作路径依赖，使得部分边缘城市或新兴城市较难进入核心合作圈，可以通过政策引导推动合作边界从“强关系”向“弱关系”拓展，鼓励非核心城市积极嵌入合作网络，以提升区域合作均衡发展水平。

第二，粤港澳大湾区府际公共服务合作网络传递性较好且不闭合，合作网络结构向“多核心十多极化”发展。这体现粤港澳大湾区府际公共服务合作网络在国家战略高位推动下更加开放，合作网络从制度嵌入逐渐向内源式发展，地方政府更倾向于通过现有合作伙伴拓展新连接，以提升资源获取效率与网络嵌入度，从而减少封闭小团体结构，推动网络朝向扁平化与开放化方向演化。在这个过程中核心城市发挥了关键的“桥梁”作用，不仅联通不同层级、不同区域的政府合作，还通过既有的合作关系进一步巩固自身的网络影响力。基于此，应继续发挥核心城市在合作资源整合中的影响力和协调力，增强其对周边城市的辐射带动作用，推动粤港澳大湾区府际公共服务合作网络向更高能级发展。

第三，粤港澳大湾区的合作网络具有跨层级、跨区域、跨制度的特点，但跨制度合作仍面临挑战。在国家战略嵌入和粤港澳合作发展重大平台建设的背景下，地方政府逐步突破行政层级与区划界限，在合作对象选择中更倾向于跨区域、多层级的协同对接，公共服务合作网络从单线对接向多元互联转变；同时，跨境流动、产业协同以及都市圈融合的民生需求也是大湾区府际公共服务合作的推力，在“政府协调十市场需求”双轮驱动下，大湾区府际公共服务合作网络呈现“多核心十多极化”网络结构特征。然而，大湾区内地城市与港澳间的制度差异仍是府际公共服务合作面临的挑战，需要通过政策衔接、机制创新和跨区域协调将“制度之异”转化为“制度之利”，推动服务协同和治理融合，最终构建更加紧密、高效的区域公共服务合作体系。

第四，地理邻近性、财政风险是粤港澳大湾区府际公共服务合作行为决策的重要考量因素，体现“空间优势趋近”与“财政风险规避”并存的合作选择特征。地理邻近性凸显了大湾区城市群在空间上的天然优势，形成了以地理邻近性为基础的区域性合作子群，这一演化趋势与广东省五大都市圈（广州、深圳、珠江西口岸、汕潮揭、湛茂）规划建设高度契合。财政风险则反映地方政府在选择合作伙伴时的稳健性决策特征，表明大湾区府际公共服务合作对财政安全性高度敏感，财政弱势的城市在合作网络中可能会被边缘化，使合作网络呈现出一定的“核心边缘”结构，需要通过区域财政协调、核心城市带动等措施，构建更加均衡、包容的区域公共服务合作格局。

综上，本文基于ICA理论框架，运用SAOM模型刻画粤港澳大湾区府际公共服务合作关系的动态演化过程，将地方政府在合作行为中的策略性选择偏好嵌入网络结构的形成机制之中，揭示了微观行为选择与宏观结构演化之间的逻辑关系。相较于传统静态或单期网络分析方法，本文不仅拓展了地方政府合作行为的动态过程视角，也深化了对网络演化“结构行为”交互机制的理解。同时，本文将制度因素纳入行动者属性中，识别其对合作关系的影响，这不仅丰富了ICA理论中制度环境的理论维度，也为理解跨制度边界下的地方治理合作提供了新的实证支撑。此外，文章立足粤港澳大湾区这一典型的制度多元、行政分割与经济互嵌并存的复合型区域，将西方府际合作理论与中国区域治理实践相结合，推动府际合作研究的本土化理论建构，也拓展了粤港澳大湾区区域治理研究的网络动态分析范式。

需要指出的是，本文研究也存在一些局限性。首先，本文虽然参考ICA框架考察了经济社会特征、政治制度和政策网络的结构对合作决策的影响，但公共物品的交易属性也是影响合作交易成本的重要因素，如不同资产专用性程度和绩效测量的难易程度，交易成本存在差异，会形成不同特征的合作网络结构，但由于数据获取与变量构造的限制，暂未能在本文实证中纳入此类变量，这在一定程度上限制了对合作交易成本特征的全面解释。未来研究可考虑从公共服务领域的资产专用性、绩效可测量性等方面设计可观测指标，以进一步丰富和拓展对ICA理论框架的实证检验。其次，本文主要聚焦于粤港澳大湾区府际公共服务合作网络的整体特征与动态演化分析，未能深入探讨节点个体网络特征对整体网络演化的影响机制，事实上合作网络的节点个体网络可能影响其合作策略选择及网络扩展行为，进一步影响网络演化路径。未来研究可从个体网络与整体网络互动角度出发，进一步揭示地方政府间合作行为的多层次演化逻辑。

（二）政策启示

基于以上结论，本文提出如下政策建议：第一，以区域协同为目标，强化府际合作信任机制。粤港澳大湾区府际信任是促进大湾区府际公共服务合作行稳致远的重要基石。一是加强地方官员间的互动与交流，如设立定期的高层官员交流平台，每年或每季度召开大湾区地方政府高层论坛，共同讨论合作议题；通过举办研讨会、工作坊、考察访问等，让不同地区的官员交流经验。二是完善大湾区府际公共服务合作的执行监督机制。设立专门的监督机构或委员会，健全绩效考核和问责机制，确保合作事项的有效实施和落地。三是凝聚区域协同共识，以区域融合发展为导向，强化“一体化”意识和“一盘棋”思想，着力培育大湾区共建共赢共享的合作理念。

第二，以规则衔接为抓手，突破府际公共服务合作壁垒。一方面，建立跨区域制度协调机制，促进规则对接。如设立“粤港澳公共服务合作协调委员会”，由粤港澳三地政府共同参与，定期开展政策对接与磋商，推动跨区域规则衔接。在跨境医疗、教育、交通、环保等关键领域，探索制定区域统一标准或等效互认制度。另一方面，强化财政和政策支持，降低跨制度合作成本。如设立“大湾区府际公共服务合作专项资金”，鼓励跨制度合作的试点项目；对涉及多个城市共同参与的项目（如跨境社保、医疗互认等），通过政府补贴、市场化运作等方式，共同分担运营和管理成本。

第三，以核心城市为引领，构建区域公共服务合作联盟。一是发挥广州、深圳、香港等核心城市的虹吸效应和辐射带动作用，积极推进核心城市通过优化资源配置与毗邻城市签订合作备忘录，带动毗邻城市公共服务合作，实现大湾区更多“双城记”发展。二是推动大湾区各地方政府因地制宜错位发展和互补合作。非核心城市应发挥自身特色优势资源，与广深等核心城市实现错位互补发展，基于自身禀赋优势寻求府际合作同盟。

第四，以地缘优势为纽带，助力区域公共服务融通共享。一方面，充分发挥广州都市圈、深圳都市圈、珠江口西岸都市圈等大湾区都市圈地缘优势，加强都市圈内府际公共服务合作，实现都市圈内部公共服务一体化。另一方面，充分发挥毗邻港澳的地缘优势，加强粤港澳三地文化交流，以文化同源同根带动府际公共服务合作。

第五，以基础设施为桥梁，畅通区域公共服务合作渠道。在传统基建方面，应持续提升区域间基础设施网络密度，尽快形成“一核三网四圈”综合交通发展格局，打造“轨道上的大湾区”。在新基建方面，构筑共建共享公共数据池，推进数字基础设施建设，为公共服务共建共享提供数据算力基础。推动大湾区城市间的公共服务数据联通，减少信息壁垒，探索数据双向流通机制。